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周健 | 第二次耗羡归公:同治年间江苏的钱漕改章
来源:公众号:近代史研究 作者:清史所 点击数:144 更新时间:2019-3-7

作者周健为华东师范大学历史学系副教授

原文载《近代史研究》2019年第1期,注释从略


第二次耗羡归公:

同治年间江苏的钱漕改章

周健


内容提要

咸同年间长江流域及东南各省的“减赋运动”,是继耗羡归公之后,又一次疆吏主导的财政改革,其实质是对雍正年间的田赋定章进行合理化改革,重构清朝的田赋收支结构。其中,同治四年前后江苏的钱漕改章,通过漕粮改折征收、重订钱漕收支章程,确立起一套历年根据米价、银价酌定田赋征价的弹性征价制度。这些新制,是对漕务运作中市场化趋势的确认与推进。然自甲午以迄清末,清政府在财政危局之下,不断侵蚀江苏的田赋盈余,用以外债、赔款及新政开支,钱漕新章不再能为州县提供必需的公务经费,遂失去设制之本义。


关键词

江苏;漕粮;地丁银;第二次耗羡归公;晚清财政;田赋



咸丰、同治年间,长江流域及东南各省督抚普遍推行了以裁减浮收、核减额赋为主要内容的田赋改革。这场“减赋运动”对于清政府镇压太平天国及善后中兴意义重大,颇受史家重视。自1935年夏鼐先生发表宏文《太平天国前后长江各省之田赋问题》起,研究者普遍关注减赋的政治意义,即清朝通过减轻田赋负担,以收拾民心,平定内乱,巩固政权,办理善后。 因此,既有研究重在考察各省督抚之事功,尤其是官方强调的“减浮”“减赋”之额数及其意义。


但从清代田赋与财政制度的演变来看,咸同年间的“减赋运动”,实有减浮、减赋之外的意义,这是先行研究较少注意的。《清财政考略》《清史稿》便强调咸同年间减定漕粮征价的转折性意义:咸丰八年(1858),胡林翼奏准湖北漕粮改折征收,将乾嘉以来州县漕粮之私行浮勒,减定为每石不超过6000文。此后山东、江西、河南、安徽、浙江、江苏、江北等省纷纷援照湖北之案,将钱漕改折定价。 王业键从改定田赋实征税率这一角度,概观论及减赋运动与“耗羡归公”之间的相似性。佐佐木正哉、山本进等则分别以浙江、湖广为例,论述了“减赋运动”的财政合理化意义:裁减浮收、陋规,重建地方各级财政。 笔者认为:这是继雍正年间“耗羡归公”之后,又一次由疆吏主导的田赋与财政制度改革。各省督抚通过漕粮改征折色、重订钱漕收支章程,对雍正年间确立的田赋定章进行了合理化改革,可谓清朝田赋收支章程的重构。咸同年间改定之新章,成为此后直至清末的田赋定章。在这一意义上,笔者称其为“钱漕改章”。


本文以江苏为例,讨论咸同年间的钱漕改章。 江苏的改章始于太平天国战争末期的同治二年(1863),延续至同治后期,主持者为历任督抚藩司李鸿章、曾国藩、刘郇膏、丁日昌等。作为财赋重地,江苏之赋额在各省中居于首位,尤其是作为改章主要对象的漕粮,其规模更是远超他省,故江苏的改革,对于清朝田赋制度的影响力,非他省可比。 改章之后,江苏确立了一套独一无二的弹性征价制度,每岁根据米价、银价酌定是年漕粮、地丁征价,经奏准后施行,该制也为他省所无。


关于同治年间江苏的钱漕改章,至今鲜有专门研究,即有论及,亦多语焉不详之处。 江苏钱漕改章的核心内容是重构田赋收支章程,尤其是确立新的钱漕征价制度。这一变革,需放在“耗羡归公”以来清代田赋制度的演进脉络中理解,也与晚清中央与省、州县财政关系之变动密切相关。本文将以上述问题为线索,重新考察同治年间江苏的钱漕改章。




一、同治年间钱漕新章之确立



江苏的钱漕改章始于同治初年,至同治四年(1865)大体定案,其重要背景是太平天国战争之善后。咸丰庚申(1860)以降,江南频经战乱,荡析已甚。同治二年初,江苏地方官绅于兵燹之余反思漕务、时局之弊,筹议“以核减浮额为理漕之纲,即以办理均赋为治漕之用”。核减重赋(即核减田赋正额,所谓“减赋”)是此期改革的重心,处理的是中央与省之间的田赋收入分配问题;减浮均赋也随之提上日程,针对的是嘉道以来的钱漕浮费问题,旨在重建州县一级的田赋收支结构。


江苏的钱漕改章以漕粮为中心,这是由该省的财政结构、政务重心所决定的。 作为财赋之区,江苏的田赋收入居各直省之首,所谓“江南重赋”,主要是指漕粮。太平天国战前,江苏漕粮岁额168万余石,占清朝额漕的35.71%,远超其余有漕省份。因此,漕粮是该省最重要的赋税负担,漕粮征解成为当地官员最重要的公务之一。


19世纪前半期,改革江南漕务积弊成为最重要的经世议题之一。当时漕弊表现为浮费空前膨胀,严重侵蚀了漕粮正项。18世纪中期以降,人口激增、物价上涨导致行政开支增加。至18、19世纪之交,耗羡归公确定的收支章程已不敷支用,各级政府普遍面临额定经费的结构性匮乏。江苏的财政结构,决定了漕粮盈余成为该省最重要的额外收入。一方面,旗丁兑运漕粮之际,向州县需索帮费,应付沿途规费及挽运之需;另一方面,州县遂借助漕粮之浮收勒折,筹措旗丁帮费、官绅漕规,并本属办漕及其他公私支用。


至征收之际,漕粮负担又不均衡地分摊至各户,此即大小户现象。绅衿大户不仅以较低的折价(“短价”)完漕,又可借称荒歉减免若干成之负担(“注荒”),并兼有包揽短交、需索规费之事。小户不仅须以较高的折价(“长价”)完漕,又难以享受“注荒”之利,承受日重一日的漕粮负担。至道光后期,随着负担两极分化的持续演进,小户多依附于大户,州县税基日益萎缩,漕粮难以足额征收。这一现象意味着,漕粮河运之成本因浮费膨胀大幅提高,州县即便浮收勒折,也难以应对。地方官员遂历年捏报灾歉,江苏每岁亏缺起运漕额之数成,终于造成京仓不敷支放,河运制度濒于瓦解。道咸之际,中枢自上而下推动苏漕改行海运,意在以节省之费,弥补仓储亏缺。然州县一级的漕务浮费未获清厘,原有积弊遂难根本革除。


太平天国战前,江苏官绅曾数次筹划漕粮改革,其主题是重定漕粮征价,兼有折征之议。嘉庆十四年(1809)、嘉庆二十五年(1820),两江总督阿林保、孙玉庭先后提议“八折收漕”,即漕粮每石加征耗米2斗5升。 道光三十年(1850),江苏巡抚傅绳勋奏请苏州、松江、太仓三府州漕粮100万石改折征收,每石折钱4000文。 然因主政者之因循、利益群体之反对,以上诸议均以事涉“加赋”为名,夭折于筹议阶段。真正的改革实践发生在咸丰三年(1853)。是年,江苏受太平军战事、小刀会起义冲击,地方社会面临失序。在巡抚许乃钊支持下,苏州绅士冯桂芬与苏州知府乔松年推动漕粮改折均赋,无分大小户,每石一律折征4000文,除米价2500文外,另有办漕贴费1000文,州县公费500文。尽管这一应急性改革效果较为理想,然因触动经征官吏利益,仅维持一年。


同治元年、二年之交,江苏克复可期,地方官绅于兵燹之余筹划核减重赋,裁减浮收也随之展开,这是道咸年间不曾有过的机遇。同治二年初,两江总督曾国藩在松江知府减赋除弊的禀文内批复:当日“正值(漕务)穷则必变之际,又遭兵燹非常之劫”,自当因时变通。裁减浮收应由苏松粮道议定:(1)漕粮如何分别本、折征收,并酌定征价;(2)上级各项陋规及大、小户名目,如何永远禁革,俟军务初定后再行具奏。 这两点分别从收、支层面指向重定章程。然曾氏对此事相当谨慎,屡次强调此前他主持的江西钱漕改章之教训:遽行奏定、征价过低且通省划一,故效果不佳。因此,他与江苏巡抚李鸿章、苏松粮道郭嵩焘等人筹商苏属减浮定价时,一再建议可不必入奏,亦不必由督抚出示,但据各州县风俗民情,由官绅议定各自征价章程,如此反可经久。


李鸿章(1823-1901)

同治二年五月十一日,曾国藩、李鸿章奏请江苏减赋,又以附片并请清查漕粮积弊、裁除浮收浮费,这标志着钱漕改章正式进入议程。该片论清厘漕弊,将矛头对准大小户之弊。其奏称:嘉庆以来,漕粮浮收日重,然苏属世家大族独多,皆能以正额与州县相持,于是浮收均摊之小户。因此,大户之短欠实为州县浮收之要因,故请“以革除大小户名目为清厘浮收之原”。又以裁减钱漕陋规、减轻州县负担为禁止浮收之委。片中首次提出重订钱漕章程,其思路显然来自曾国藩:“随各州县风土人情之宜,明立章程,酌定折价,绅衿平民一例完纳。”该奏片很快获准,同治帝谕令江苏将裁革积弊、重订章程一事妥议具奏。


然未待章程议定,同治二年冬,钱漕的减价折征便已展开。先是,咸丰十年(1860),苏州、常州为太平军攻占,江苏漕粮因此停运两年。至同治二年冬,松江、太仓二府州肃清,所属华亭等八州县恢复漕粮征运,尽管额数较少。该区域地处滨海,“土性宜棉,向来产米不敷民食”,漕粮本多折征。且兵燹之后,田地抛荒,米价昂贵,石价至4、5两。漕粮如全完本色,本地军民食用必形艰贵。更重要的是,各厅县仓廒多于战争中毁废,不便开仓征米。在此背景下,经布政使刘郇膏等议定,由李鸿章具奏,是年江苏漕粮请准本折兼征,听从民便。折价定为每石6450文,较从前漕价及本地米价俱有轻减,绅民一律均平征收。每石征价内,4500文用以采买米石,其余约2000文抵支舂办白粮、运费及州县衙门公用。李鸿章重启钱漕征收、筹划天庾正供之举,颇得中枢赞赏,漕粮减价折征、由官采买之议遂顺利获准。


同治三年,苏属漕粮征收仍限于松、太二属部分州县,故循上年成案,漕粮折价据当日米价酌定,一律均平征收。松江府州县每石年内折征5450文,迟至年外加收500文。太仓州嘉定、宝山二县每石折征无耗库平银3.2两。此二年中,松、太漕粮以折征为主,州县或概收折色,由官买米起运;或本折兼征,酌征部分本色。


除漕粮外,松、太之地丁钱粮征价也有减定。18世纪末期以来,江苏地丁银普遍折钱征纳,各处征价不一。刘郇膏根据各属向来征数,以“足敷办公”为标准裁减,酌中定价。其中,州县钱粮解司所需倾熔、火工两款规费一律减半。同治二年、三年间,漕粮、地丁仅在松江、太仓酌征,苏州、常州、镇江等府尚未从战争中恢复,并未启征。此两年的减价改折仍属权宜之计,且当日米贵银贱,难以遽为定案。钱漕章程的改定,须俟同治四年江苏减赋定案。


在核定钱漕征价之前,苏属清厘了各项陋规,以减轻州县负担。其中最主要的,是裁革海运津贴。如前所述,漕粮河运时代,旗丁帮费成为州县漕务最沉重的负担,亦为浮收之源。道咸之际,江苏漕粮改行海运后,旗丁不再参与挽运,帮费却基本保留,由省一级按原有额数向各州县摊派,改充海运运费、耗米之需,易名海运津贴。这意味着,改行海运后,州县的支出结构未有大的变化,江苏地方官仍以海运津贴为借口,持续浮收勒折。 且在同治四年之前,裁革海运津贴从未出现在江苏官员的相关议论中。


同治四年五月初二日,籍隶吴江的侍郎殷兆镛奏请裁革江苏海运津贴,裁撤该省厘捐,矛头直指李鸿章。殷兆镛奏称,他于福建试差途中经过浙江,访知该省厘剔漕弊,“既除大小户名目,又复裁革津贴,实为浮收一途拔本塞源之善政”。此前一年,浙江奏准裁革海运津贴,相关经费改由漕截、行月及屯租各正项内动支,定为每石8钱。 殷氏认为,江苏之漕弊甚于浙江,亟应查照浙省章程,“裁去海运津贴,不使州县有所藉口,以清浮收之源”。 这一事件造成江苏官绅之间的紧张,使得江苏督抚颇为被动,直接推动了海运津贴的裁革。


是年筹议之时,刘郇膏原拟将海运津贴纳入漕粮征价,每石随征1000文,即仍由民间负担。 但李鸿章等最终决定在正项内筹措经费,取消海运津贴。同治四年九月初九日,李鸿章、刘郇膏复奏裁革津贴一事。据称,苏省漕项额数远不及浙江,但距沪较近,海运经费定以每石7钱,勉强敷用。按苏省交仓漕粮100万石计算,共需经费74.8万两。这意味着,约有74.8万两的海运津贴不再浮征于民,转于随漕正项内动支。这些款项包括:(1)节省河运给丁耗米、漕赠米、行月粮减剩,共可粜变得银336700两;(2)苏松、江安粮道节省之六分漕项银(即漕项银内留省支用部分),分别为281800余两、41800余两;(3)苏、太等卫屯折漕项银19100余两,月粮米折银10400余两;(4)金山帮屯田津贴8830两。以上四款共可得银698630余两,不敷银49300余两,于江苏各卫帮津租内酌提济用。再有不足,即于苏松粮道之四分漕项银(即漕项银内报部候拨部分)内随时凑拨。


从账面上看,以上各款确实取代了海运津贴。然据当日经费动拨之常态,如此众多的款项极难按时、足额到位,而漕粮必须限时起运,运费不可稍有或缺。曾任江苏布政使的吴煦便认为,漕项银征解、奏销较缓,历年赋额“必两年后始能解清”,以此“缓款”抵海运之“急用”,“临时必致有米无银”,有误起运。 后来的情况果然证实了吴煦的担忧,同治末年,各属漕项“积惯拖欠,任催不解”,江苏只得“于道库移挪筹垫,遂致库款支绌”。 光绪五年(1879),两江总督沈葆桢奏称,江苏海运运费“递年不敷甚巨,全赖藩库挪款垫用”。 可见,同治四年的海运经费筹措案未见实效,相关各款难以到位,仍赖藩、道库之挪移。因此,裁革海运津贴在节流方面的效果,似不应做太高估计。


除海运津贴外,州县另有各级陋规之负担。同治二年三月,郭嵩焘详称:“至于改定漕章,尤在先除陋规。”州县之漕粮盈余,分润者众多,上则有道府等衙门、同城文武漕规,及其所荐幕友、经纪脩金,下则有索规绅衿需要打点。 郭氏指出,其所在粮道衙门旧规,“如临仓、领斛各款,名目繁多,皆取给于漕粮”。他建议由粮道衙门先行禁绝,仿照此前湖北、江西旧案,将陋规“列款裁禁,以垂永久”。


但郭嵩焘不久即离任,其意见未被采纳。曾国藩的态度,则直接影响了此事之操作。同治四年初,常州府知府高悌禀请革除知府陋规。曾国藩批复:革除陋规,另筹公费,自为善策,但难以推广各属,因经常之费不易筹措。他特别强调,不必将裁革陋规奏立定章。盖一旦如此办理,人皆视为分内固有之款,不肖者势必别求需索。此外,各属通行的章程效果未必理想,不若因地制宜,灵活办理,“酌立暂章”。 曾氏认为,以明定章程的方式裁减陋规,并不能真正限制陋规。且一旦奏定通省一律之章程,也会对实际操作形成束缚。这来自于他对江西钱漕改章的反思。


同治四年五月,李鸿章奏明江苏裁减钱漕浮收实数,称向来州县地丁银解司之倾熔、火工等规费一律减半饬提,漕粮陋规亦大加删减,以羡余所入“勉敷办公”为准。 是年九月议裁革海运津贴,李鸿章又称:“州县向来征漕一切陋规名目极为繁琐”,经“各属核实裁减,只期勉敷办公之用”,裁减之数与海运津贴相埒,计银70余万两。 但该折并未开列陋规之款目,额数也表述得颇为含糊。这与此前湖北、江西之明定章程、详列款额,形成鲜明对照。当年十二月,赵烈文在友人处见《新漕删减浮费章程》一本,内载江苏州县酌留每岁办漕经费、日用、捐摊等必不可少之项,约银3.5万两,此外则作为浮费裁革。赵氏感慨:“已删减者如是,未删减者可知;可形诸笔墨者如是,不可形诸笔墨者可知,牵中如是,费多者可知。” 身为曾国藩重要幕僚的赵烈文,也只能从友人处一窥章程,估算浮费之规模,可见裁革陋规之细节确未形诸公牍,仅有“勉敷办公”这一大致标准。


至同治四年冬,海运津贴与钱漕陋规既革,浮收之源已除。同时,江苏减赋业已定案,苏州、常州等府也于是冬恢复漕粮征解。十二月十八日,李鸿章奏明是年江苏漕粮、地丁征收情形,大体确立了钱漕新章。 其奏称:


国家维正之供,例有定额。虽浮勒必应严禁,而例所不赅、事所必需之款,仍不能不酌留有余,以资办公。


钱漕正项虽有定额,严禁浮勒,然衡诸当时实情与向来惯例,办公必需之款亦需酌留。所谓“例所不劾、事所必需之款”,大致有四类:


(1)漕粮以本色起解,质量有严格要求,然征自民间之米“断难一律干洁”,必须适当挑拣。且漕粮“自开仓以至兑运,既需时日,即有折耗”,此外尚有“仓廒铺垫、船只剥运之费”。


(2)当日各属仓廒未经修复者尚多,漕粮不得不兼征折色。且战前苏漕“向办折价”,因“零星小户及离城窎远之区,不能如期赴仓交米,是以变通折收,必须分派书差,随带册串,赴乡催缴”。如此办理,书差下乡之辛饭、盘费、油烛、纸张之需较多。且折价收齐之后,“时已交春,米价增昂”,采买米石有额外之赔垫。


(3)地丁、漕项钱粮,向有解省运费、倾熔、火工,以及印造两忙册籍、串票之费。


(4)摊捐之款(即来自各上级衙门的公务摊派),其他州县办公必不可缺之需。


概而言之,即为本色、折色漕粮及地丁钱粮的征收用款,及州县的行政经费。由于当日财政结构的缺陷,上述必要之费既无法于正项内开支,州县官之养廉银、俸银更是远不敷用。因此,地方官取诸钱漕盈余,“以公济公”,成为官民认可之惯例。因此而产生的额外加征,通常不被简单地视作浮收。


同治四年苏属议定的钱漕征价,已包含以上费用。此外,李鸿章还参酌已经奏准的浙江、江西及安徽章程,议定征价如下:漕粮本色每石酌加余耗3斗,折色每石年内收钱4500文,迟至年外完纳,每石加至5000文;地丁钱粮每两折钱2000文。尽管李鸿章并未解释以上数目的由来,然据时人描述,该征价系依据糙米、银钱市价算得。漕粮本色征价参酌浙江(每石加征2斗5升),定为每石加征余耗3斗。折色征价亦据此计算,开征时糙米市价约3500文/石,漕价加征30%,定为4500文/石。 地丁征价则在1400文/两的银价基础上加征公费600文,定为2000文/两。 据李鸿章奏称,以上征价较江西、安徽、浙江三省章程“有绌无赢”,“较从前小户完数,所减几及一倍”。 但他特别注明:当年“米价较贵,银价较贱”,该征价“不能遽为成例,应俟均平之时,酌中定值,勒石永遵”。


重定钱漕征价的意义不仅在于减价,更在于均赋。征价既定,“绅民一律遵完,不准再有大户名目”。关于新章推行,江苏督抚最担心的是,如“大户仍前包抗短欠”,则州县漕务必需之费无从取资,非挪移正帑,即浮勒小户,这正是嘉道以来之积习。自同治二年初议减浮,苏属官员便将大小户问题视作漕务积弊之最甚者。在他们的表述中,漕粮改行海运后,旗丁需索之弊已除,大户之包揽短欠便成为浮收之源。此次重定征价,大户负担有相应的提升,此前享有的短价、注荒等特殊利益势必受损。因此,绅衿的阻扰谤毁将是最大的阻力。


故同治四年十二月请定新章时,李鸿章也奏请“明降谕旨,永禁大小户名目,其包漕索规诸弊,一律从严禁革”,“如有大户仍前抗欠以及任意短交,无论京外职官、举贡生监,即当据实分别奏咨褫革勒追”。 同日,李鸿章另片奏称,是年钱漕开征后,长洲县大户、前署浙江孝丰知县赵廷彩经再四催追,漕粮颗粒无完,地漕银仅缴1/10,请先行革职,提案追究。 如此办理,实因苏属大户巨室众多,“其力足以陵压州县,州县不敢较也”,甚至督抚亦不无忌惮,故需明降谕旨,以作护符。


十二月十六日,同治帝有旨,嗣后江苏开征漕米、漕折,其大小户名目、包漕索规诸弊永远禁革。“如有京外职官、举贡生监仍藉大户为名,与各州县为难,营私抗玩,即著该省督抚奏请褫革,从严惩办”。各州县务当“秉公征收,亦不准于例定折价之外,稍有浮冒”,如“抑勒违则,从严参办”。 中枢的关注点在于永禁大小户名目,而是年“例定折价”已成为新的征收标准,钱漕新章就此议准。


然至同治四年末,钱漕新章仍只是暂章,新的征价制度尚在形成之中。其中的关键问题是钱漕征价(尤其是漕价)的调节。由于同治四年末的奏折未对新章中的加征部分做出解释,时人不乏批评之声。同治五年(1866),镇洋绅士叶裕仁致书江苏布政使王大经称,是年漕价每石4500文,“以今米价计,几倍收矣”。州县因仓廒未建,“固已受改折之利,不复被以勒折之名,而公议浮收,尤属坦然无忌”。他认为,以4500文之价计之,州县于正供、津贴之外,“所需一岁支销,疑不须如此赢余”。 叶氏敏锐地捕捉到新章的冲击:漕粮折征的合理化与法定征价的提高,也注意到州县盈余之丰沛。冯桂芬也批评道,苏省督抚州县“可以仓廒未建为辞,一概勒折”,折价远高于当日米价。他认为,理想的漕价方案是:漕粮以本色征收,若征折色,“则交本年时值一石之价”。此外,无论本折每石随交公费500文。 同年,无锡绅士秦缃业也表达了相似的态度。他指出,本年米价不过2000余文,若仍照上年的4500文征收,“则不啻倍而且过之矣”。闻本年折价减为4200文/石,“外示体恤,实已倍收”。据他计算,州县每石盈余1300文—1400文,“所盈若此,尚得谓之不浮收乎”。因此,秦缃业建议,漕粮征价当随米价浮动,不可永以4500文为准,否则米贱病民,米贵病官。他的变通方案是:漕粮每完米1石,外加1000文,以作津贴之费。如改折征收,折价“仍照(米粮)时价合算,毋许稍有参差,而千钱之津贴如故”。如此无论本折,州县均可获每石1000文之津贴,“绰乎有余矣”。


秦缃业、冯桂芬等人的意见是否影响到江苏督抚的决策,笔者未见相关记载。但他们的方案(特别是秦氏之《折漕变通议》),确实与同治五年以降苏属的漕粮定价机制不谋而合。同治五年十二月,李鸿章奏请因时变通,酌定本年漕价。据称,现届新漕开征,“从前仓廒被毁者,修复仍多未齐”,各厅州县漕粮请仍照上届成案,本折兼收,听从民便。本年各属秋成中稔,米价较上年平减,漕粮征价“应即查照市价,酌量变通”:


拟请将今届冬漕完折色者,每石收制钱三千二百文,加公费钱一千文,计较上年减收钱三百文。其完本色者,裁去应加余耗三斗,亦改交公费钱一千文。如迟至年外,仍无分本折,均加收钱五百文,以敷办公之用。


是年漕价因米价下降,每石较上年核减300文,定为4200文,年外仍加收500文。随着这一调整,江苏开始确立新的定价方式:漕价=正项+公费(1000文/石)。以该年为例,完折色者,漕价为米价3200文+1000文=4200文;完本色者,每石之加征亦由上年的余耗3斗改为公费1000文。如与上年相较,同治五年的显著变化在于明定公费。每石1000文成为固定的加征额数,由此确立了新的定价机制。1000文之数据同治四年米价(3500文/石),从余耗3斗折算而来。此后米价逐年递减,1000文之公费却保持不变,州县之盈余相当稳定。 除公费外,漕粮向例每石随征费脚钱52文,但该款通常不计入漕价内。


同治六年、七年(1867、1868),江苏的漕粮征价制度得到进一步完善。同治六年末,曾国藩、丁日昌明确了公费的地位。曾氏奏称:随漕公费“系抵办漕一切要需”,若收不足额,势必贻误漕运。然刁顽之户恐“恃符把持,意图抗欠,其将漕米完纳,以公费为无关紧要,任意延欠”。自是年起,若粮户只完漕粮正项、不纳公费,即“比照抗粮之例,从严惩办”。 可见,江苏督抚担心绅衿以加征公费为借口,仍前抗欠短交。而经此确认,公费之地位已同于正项。同治七年,丁日昌又完善了米价的核定机制。按业户完漕先后不一,期间米价起伏波动,是以漕价“不得不折中核定,期敷办公而不致多取于民”。 其操作方式,是由布政使、粮道博访米牙粜籴、业户折租各价,酌中定数。


丁日昌(1823-1882)

同治六年、七年间,地丁征价也首次随银价变动作出调整。同治四年,地丁银每两征收2000文,其时银价约为1400文上下,故公费600文已足敷办公。至同治六年,银价大涨,每两易钱1600余文,州县公费遂形支绌。曾国藩奏称,如至七年上忙开征时,银价仍昂,应请酌增征价。 然该议为户部所驳,司农覆奏:“上下忙条银每两连公费收钱二千文,系属奏定之案,本届银价虽稍有增昂,不得再议加增,致竭民力。”尽管同治四年奏案中声明“银米翔贵,与时变通”,然对比同期下调漕价,酌增地丁征价显然阻力较大。至同治七年上忙,丁日昌再请酌增,是年银价持续增昂,每两易钱1700文,州县办公愈形支绌,纷纷禀请酌加。丁氏认为:“如照现在银价,须加钱三百文,惟念民困未苏,深恐力有未逮”,故“酌中定值”,请自本年上忙起,每石折征2200文。嗣后征价“总就市价为低昂,使官民两无亏累,始足以禁私加而免藉口”。他特别强调,苏属州县征收钱粮,其分设乡柜、纸张串票、易银解省各环节,在在需费,悉于公费中支销,并不取之于民。故公费“非归州县之羡余,实禁浮收之枢纽”。 该奏终获议准,同治七年上忙起,江苏地丁征价增至每两2200文。


除因银、米价变动之调整外,钱漕征价也根据区域差异做了调适。在通省一律的征价下,有两地略有不同:一是丹徒,一是嘉定、宝山。丹徒为苏省著名苦缺,地丁征价较低,民间每两只完1496文,向系征不敷解。同治五年,李鸿章已指出,该县未便照每两2000文征收,应于漕粮征价内“通筹挹注”。 同治七年,该县钱漕一并启征,地丁征价过低的问题因此凸显。经丁日昌奏准,自是年起,丹徒漕价于通省征价外,“其随交公费每石加收钱五百文”,共计1500文,以维持较低的地丁征价惯例。


嘉定、宝山的特殊性在于,早在同治五年之前,两县便已实行了类似于同治新章的漕粮征解与定价制度。嘉定自明前期以来,逐渐确立以棉业生产为核心的社会经济结构,其地产米较少,万历年间其漕粮已获永折。 清初以来,嘉、宝二县尚需起解白粮,向系民折官办,即由官采办米石,再向民折征,每岁折价由官绅据当年市价会议核定。 同治五年,苏属新章既定,嘉定职员廖寿丰遂于督察院呈请嘉、宝两县照通省漕价办理,无须官绅会议。经户部议准,定以每石折价4500文,年外加收500文。同治六年,知县汪福安以通省漕价酌减,请另定嘉定、宝山折价。经抚、藩议准,两县漕粮民折官办,年外开征,与他属年内开征不同,应历年另行奏请。是年,嘉定绅士王汝润记:“闻今年以后,(白粮)京中颁价下来,以后不议。” 同治八年(1869)起,嘉、宝漕价较通省漕价酌加500文,年外加价定为300文,较他属少收200文,成为相对固定的惯例。 除数额上略有差异外,嘉、宝两县确立了与各属相同的定价逻辑。


至同治八年,苏属钱漕新章自草创试行,历经四届,递有改进,征收之际官民相安,卓有成效。是年,苏属初拟《征收条漕永远章程》。 同治九年(1870)冬,该章程勒石各州县,公示官民共同遵守,这意味着新章已成为永久章程。章程之内容包括:(1)漕粮每岁开征前,藩司、粮道确访民牙粜籴、业户折租各价,酌中核定米价。除民折官办之嘉定、宝山另行定价外,各州县漕粮完折色者,每石按市价另加公费1000文,并照例随征费脚52文;完本色者,每米一石之外,随征公费、费脚1052文,其年外均加500文。漕粮本折兼收,听从民便。(2)地丁银每两照市价折钱征收外,另加公费600文。征价随银价涨落,随时增减,并将奏定征价明示柜前,业户遵照完纳。(3)业户应完钱漕,除正供、公费、脚费外,别无应收银米,如有多收颗粒分文,分别官参吏办;倘业户短缴抗玩,亦从严究办。


同治中期,江苏依据嘉道以来的钱漕折征惯例,确立了每岁根据银米市价核定田赋征价的弹性定价机制。其中政府的盈余相对固定,市价增减由业户负担。其次,经奏明立案后,田赋的法定征价得到显著提升,其中公费之地位基本等同于正项,额数至少达到正项的30%(漕粮)、43%(地丁)。




二、同治、光绪年间钱漕征价制度之实态



光宣之际,江苏清理财政局在该省《财政说明书》中写到,同治年间以来,江苏地丁征价“定章分忙奏报,以时价之涨落为低昂”,漕粮则“本折兼纳,听从民便”,折价“以每届漕米启征时之糙米市价为准奏定”。 可见,同治中期确立之钱漕新章,实际已成为晚清之“定制”。在当日以固定化为基本原则的田赋运作中,此种定价机制显得颇为特别。王业键最早发现了该制度的独特性,并对其基本特征做了论述。 但在同光年间,江苏的钱漕新章究竟如何运作,其实效又如何,这一问题尚待详细解答。本节考察该时期江苏钱漕征价制度之实态,着重关注历年钱漕征价的调整、业户的实际负担及其差异,及漕粮改折征解等问题。


(一)钱漕征价及其变动


同治四年、五年间,江苏奏准地丁银依据1400文/两之银价,另加公费600文,每两折收2000文,并声明如遇银价翔贵,因时变通。从此后的情形来看,是年银价恰为此后30余年的最低点。就在同光之际的近10年(1866—1874)中,因进口铜价下跌,银价显著提升,涨幅达400—500文/两。 由此,江苏地丁征价在同治后期经历了两次上调,相关情况见表1。


同治七年,银价大昂,每两易钱1700余文,丁日昌以州县办公支绌为由,奏准七年上忙为始,每两按2200文征收。此后银价持续增昂,同治十年(1871)贵至每两1800余文。是年,曾国藩奏称,若仍照2200文征收,“则所余不足四百文,抵支各项公费,不敷甚巨”,奏准十一年上忙起,每两按2400文征收。 由表1可见,同治十年的银价恰是此后30年的最高点,地丁征价也相应达到此期最高点。上调征价的诉求来自州县官员,他们试图向业户转嫁银贵的压力,以保证公费不因此缩减。中央政府也尊重江苏地方官员的利益,准许三年之内两次酌增征价,业户负担则因此加重。然而,同样面对银贵之情形,同年浙江奏请按市价调整地丁征价,却未获允准。

同光之交,江苏州县公费仍保持在每两600文以上,而银价则渐趋回落。光绪三年(1877),两江总督沈葆桢奏称,“近日省城市肆银价骤减,较之以前相去悬殊”,如照前定征价,“民间输纳未免受亏”。他奏准自光绪三年下忙起,钱粮每两减收200文,按2200文征收。同时,沈氏强调,“钱粮折价本应随时长落”,请自下年为始,每届二、八月上、下忙期,由督抚督同布政使查明市价,据此核准钱粮征价,分别奏报一次。 由此,光绪四年(1878)起,江苏巡抚根据上、下忙期银价奏定地丁征价,成为该省定制。

此后近20年,江苏地丁征价始终维持在2200文,而银价则持续下落,光绪十三年(1887)起尤为明显。缘19世纪八九十年代,受铸币滇铜短缺、国际银价下跌的影响,各地普遍出现银贱钱荒的情况。 银价显著下落,而州县仍按光绪初年定价征收,其盈余遂有隐性之增加。清季江苏谘议局议员蒋近垣便观察到,同治四年定价时,“银本不贱,官之赢余亦不甚厚,迨光绪十年后,银价渐落,官乃愈肥,民愈瘠矣”。 由表1确实可见,光绪十三年起,州县公费维持在600文以上,光绪二十一年达到顶点(700文)。


在甲午战前的30年间,苏属地丁征价相对固定,仅少数年份进行了200文上下调整,其下调尤其迟缓。相较而言,漕粮折价的变动则要灵敏得多,可谓“一岁一税率”,因“糙米市价岁有变迁”也。 据现存档案可知,每岁十一月冬漕开征之际,江苏督抚循例奏请本年漕粮本折兼征,并根据是年收成、米价,奏定漕粮征价。从运作层面来看,始自同治四年的漕粮本折兼征、每岁奏定折价已成为新的征价“制度”。但此种历年奏请的办理方式又意味着,在中枢看来,这仍然属于惯例或成案的范畴,终究不同于经制。笔者据历年督抚奏报之漕粮征价与糙米市价,制为表2。

与银价的变动趋势相反,同治四年战争刚刚结束,米价恰为此后30余年之顶点。随着战后的恢复,米价逐渐下落,光绪前中期稳定在每石2400文左右。至19世纪末,又有显著提升。在历年督抚奏定的漕粮折价中,尽管米价部分与糙米市价存在一定差异,但其上、下行的变动趋势是相当吻合的。 尤其是在米价变动幅度较大的年份,如同治四年至七年、光绪三年、光绪二十二年至光绪二十六年,漕粮折价均有相对灵敏的调整。


这一弹性的定价机制,与当时田赋征价的固定性原则相当不同,其确立与疆吏的个人因素直接相关。同治四年江苏奏请新章之际,声明当日米贵钱贱,“应俟均平之时,酌中定值,勒石永遵”。 户部议覆也强调,该征价应令“各属永远遵守,不准丝毫浮溢”。 “酌中定值”“永远遵守”显示,在最初的设计中,苏属章程与他省的固定征价并无不同。此后同治五年、六年因米价平减大幅下调漕价,对于弹性征价制度的确立至为关键。


同治六年冬,米价为2400文左右,较此前两年减至800文以上。曾国藩提议核减漕价,但应留有余地,定为每石3800文。他认为:除米价外,每石至少再收公费1200文,“以为州县运费等款之用”。嗣后米贱之年,每石征收3800文—3900文为率,米贵之年亦收至4200文为止,则小民输将、州县办公均不为累。若本年征价核减过多,将来米贵,再求加增,必不可得,漕务即无法办理。在曾氏看来,漕价的变动应在300文—400文的范围内,核减尤应谨慎,不必紧跟米价。丁日昌则坚持将漕价定为每石3400文,并要求开征之初州县每石另行优减200文。由表2可见,3400文即是米价(2400文)加公费(1000文)而得。是年漕价奏定为每石3400文,较上年核减800文,是表2统计的35年中幅度最大的一次下调。


在米价大幅下落的同治六年,丁日昌坚持将漕价做相应下调,延续了当年米价+定额公费的漕粮定价机制。 这意味着:总体而言,漕价赶得上同光年间通货膨胀的步伐,或曰州县的漕粮收入相对稳定。 然据表2,我们可以发现州县漕粮收入在甲午前后实有明显的变动。光绪二十年(1894)以前,盈余普遍在800文左右,光绪初年甚至连续数年超过1000文。然至甲午以降,盈余额数减幅明显,其中光绪二十三年(1897)仅有368文,为此期最低。据江南方志所载,同光年间“谷鲜出境”,“米多价贱”,州县漕价“与市价格外从宽”,采办漕米“亦易措手”。光绪十五年(1889)后,“比岁荒歉”,米价渐涨。至甲午战后,“海禁大开,米粮外溢”,以致“钱荒米贵,年甚一年”。然漕价之提升不及米价之上涨,故业户多以折色完纳,州县买米起运,“须将随收公费贴补,方敷购米之用”,盈余自然所剩无几。 如光绪二十四年(1898),苏省漕价按每石3150文计算,而州县采办糙粳米,需银4.1元—4.2元,合钱3700文—3800文,每石短绌600文—700文,须于公费内贴补。


甲午战后,盈余的缩减也发生在地丁钱粮领域。光绪二十二年、二十三年,江苏等多省对同治年间议定的钱漕征价进行了调整,核减地丁征价,提解钱漕盈余。这一方面是由于钱价增昂,州县盈余因此加增。更重要的是,甲午战后,清朝财政收支的平衡被巨额的赔款、外债负担打破,剔除中饱、提解归公,成为中枢重要的筹款思路。 在此背景下,光绪二十二年,江苏巡抚赵舒翘奏称,“因市廛现钱不敷周转”,银两市价较上年减少。自光绪二十二年上忙起,江苏地丁征价奏准酌减200文,每两征收2000文。


更值得注意的现象,是钱漕盈余的提解。光绪二十三年六月,户部奏准各省查照此前一年江西成案,钱漕一律减征提用,筹措四国借款。江苏巡抚奎俊复奏,当时江苏地丁征价甫经减至每两2000文,州县每解司银一两连同补平、火耗,需钱1700余文,所余公费仅200余文。漕粮的情况更为严峻,光绪二十三年漕价定以每石2900文,然米价骤涨,州县采办每石需银4.1元—4.2元以上,“即以随收之公费全行贴补,尚属不敷”。幸而是年漕粮奉旨改折30万石,州县负担得以轻减。因此,以当时之钱漕征价,州县办公、办运维艰,不可再减。然为度支计,请按各属征数多寡,酌量提解钱漕公费。自光绪二十四年起,上缺8县每地丁1两、漕粮1石各提银5分,中缺11州县各提4分,下缺10厅县各提3分,计每岁提存10万两。


奎俊的复奏虽有“哭穷”之嫌,却也道出19世纪末江苏州县的窘迫。一方面,随着甲午战后钱荒米贵趋势的加剧,地丁、漕粮盈余显著缩减;另一方面,在财政危局之下,中央政府开始积极介入钱漕征价的议定,核减地丁征价,限制钱漕征价之提升。同时,中枢又以摊派方式强制提解州县之钱漕盈余,以为筹款之策。自甲午以迄清末,在中央政府的财政压迫下,江苏州县的钱漕盈余被不断侵蚀,用以偿还外债、赔款,支应新政开支,逐渐成为户部控制下的额定财政。 这意味着,钱漕新章不再能为地方政府提供必需的公务经费,失去了同治年间设制之本义。


(二)从大户、小户到租业、自业


同治五年起,钱漕新章既定,道咸以前苏属漫无限制地抬价勒折之弊基本得到抑制,这是时人较为一致的观察。如同治八年,冯桂芬指出,嗣是以来,钱漕章程遵行不变,“州县不闻赔累,闾阎同切欢呼”,“官民相安无事,为兵燹以前数十年所未有”。 同光年间,征收中新章的实效究竟如何?是否真正实现了减价均平之设想?


江苏每岁奏定之漕价虽通省一律,然在实际征收中,该征价仅是基准,各属仍可酌情变通。除年外加价,苏省还拟定了限内优减之制:开仓后若干日内完漕,每石可优减200文,鼓励业户尽早完纳。 尽管该制从未出现于奏章之上,但自同治后期起,已成为苏属州县之惯例。 如同治五年,江苏奏定漕价4200文/石,镇洋年内每石征收3700文,约有500文之优减,年外每石4700文。 太仓征收钱漕,则有更详尽的分限减让之制,头限每洋银1元,可按市价多折钱50文,二限30文,三限20文,以示奖劝。 无锡、金匮为聚米之区,米价较他属低廉,“向来征漕由县酌定期限,于公费内减收钱一二百文”。光绪三十年(1904)冬,漕价奏定后米价渐减,无锡、金匮两县以每石减让公费400文征收。 可见,各州县可在通省漕价基础上因地制宜地变通,其中年外加价与限内优减之制为此提供了相当的空间。


尽管新章推行后,已罕有19世纪前半期肆行定价、浮收勒折之事。但征价外的浮收并未绝迹,主要表现为借货币折算舞弊,其中以短作洋价最为常见。同光年间,苏属民间完纳钱漕,通常以制钱,赋额多者需以洋银,即以墨西哥银元(“鹰洋/墨洋”)、西班牙银元(“本洋”)完纳。征收之际,官吏将小民所完洋银折算为制钱时,普遍低于市价,称“短价”。同治八年,丁日昌访知:苏属州县征收钱漕,按市价折钱者“不过数处”,“其余洋价均有短作”,每洋银1元,短5文、10文、20文—30文不等。其尤甚者,如昆山本洋每元短至50文,新阳短至60文,两县墨洋甚至短至60文。 光绪十年(1884),江阴征漕“捺低银元钱价”,每元较厘局钱价短少70文—80文,该县贡生具禀学政饬查。 光绪二十五年(1899),徐兆玮观察到,太仓征收钱漕,墨洋1元市价折钱900文,柜收只作860文—870文,此为弊之甚者。 以上记载均属极端之例,然以该期银价计之,浮收程度仍在5%以下。可见,州县征收基本遵守新章,同时利用币制缺陷获取额外之盈余。


同治新章的意义,一方面确立了相对固定而又不乏弹性的征价,另一方面则指向钱漕负担的均平。大小户之弊是否得以厘清,是影响新章实效的关键。光绪二年,署名“愚移山人”者观察到,同治年间改章后,苏属大小户之弊仍不能免。大户完粮,少者额赋之三四成,多者亦不过八九成,“视职之大小、人之强弱以定等差”。这与战前“一以贵贱强弱定钱粮收数之多寡”,并无二致。常熟、昭文大户,完漕“类皆不交公费”,或公费以本色折算。华亭、娄县大户地丁钱粮“并不以钱折纳”,而以银两缴纳,稍加一二成公费,谓之“绅户银”。虽钱漕折钱已成定制,但大户仍有以本色或银两完纳、短欠额赋之特权,“总之有势力者,莫不以包抗为能事”。更可注意的是,愚移山人观察到:大户“偶有完数稍多者,人咸非笑之”。此语尤可玩味,足见当日风气未因新章而改易,“积习相延,牢不可破”。


同光年间的诸多记载显示,改定新章之后,大小户之别并未彻底消失。同治五年,常熟小户柯悟迟写道:“自此条漕折色,在苏省统归一价,不分大小户,然而吾常、昭终不能净尽。”他观察到,尽管征价划一,但征纳中大户仍可短欠舞弊。如大户名下有花名十户,只完七八户之粮即可,“其二、三户仍可蒂欠”;小户则要“户户清完,价无推敲”。同治六年,他又记:小户自业之田,钱漕征纳“仍由经造经手,焉能尽如新例”?而大户征价较短,“尚可捺缓二三分,总是利弊”。 同年,曾国藩观察到,改定新章后,“大户如潘曾玮、冯桂芬等,仍抗租不完”,故州县不得不用盈余以资弥补。 潘、冯两氏均为江苏减赋的关键人物,其短欠漕粮影响了新章的效果。光绪初年,陶煦观察到:青浦“纳赋者无绅无民”,“一亩之田,一以粮一斗为奇、银一钱三分有奇为准”。“元和则城与乡、强与弱,已有所谓大小户者”,大户约十之三四。吴江则积弊较甚,“有十数顷之家而所完无几者,有一二亩之家,而横征倍之者,凡禁革大小户之上谕宪示,无复顾问”。 可见,即在苏、松二府内,各县情形也颇为不同。吴江、震泽、常熟、昭文等县绅衿包揽短欠之风亦较盛。


同治四年以降,苏属大小户名目虽经禁革,绅民负担不均之事实则依旧,不过改易名目,时人称为租业、自业。自业者,自耕农、自种小户之谓;租业则指租佃地主、大户。两者因身份地位不同,以致完纳方式及实际负担亦不相同。自业者无法获得易知由单,故不能自行上柜完纳,只能由经造包揽征解。每届漕粮开征,总书将串票掣出,分发各图书差(“经造”),由后者持串向自业各户征收。其漕粮需十分全完,或另有额外之负担。如长洲、元和等县,经造向自业小户发派由单,“每亩索费钱二百文”。常熟、昭文自业户完漕,“不以斗石计,而以亩计,每亩较实征定额浮收钱二百余文,为经造之盈余”。据徐兆玮估计,两县自业之漕不下2万石,“此皆小康之家,怯懦畏事,甘受总书、经造之鱼肉,甘于定额外加缴四五成”。


租业者能领易知由单,可按单输米上仓,其漕粮无自业之浮勒,并可捏熟作荒,常年仅纳赋额之四五成至六七成,“每视其人与官吏之交情为差”,此外多包揽族戚、友朋钱漕。光绪二十五年年初,徐兆玮将上年钱粮洋银20元送交总书,又至县仓上纳漕粮150石,并代完友人漕粮10余石,按七成完纳。 可见,身为租业的徐氏钱漕额数较巨,均系直接赴县完纳。他以七成代完友人之漕,则本人完纳之折扣应会更低。是年,钦差刚毅赴苏属清赋,严厉打击绅衿包揽短欠,租业之漕需完至额赋之八九成,可见平日短欠之巨。


在徐兆玮看来,实现大小户之均平,应先除掯单之弊:革除租业、自业名目,按户发给易知由单,使各户得以自行上柜完纳,不准粮差、经造包征包缴。 显然,这需要重建当日的征收制度,革除书差包征之制。时人对于大小户之弊的症结早有洞察:苏松等地“缙绅巨族,冠盖相望”,“州县图旦夕之安,惟恐得罪于巨室,因之心存隐忍,莫敢谁何”。“偶有强干之员力图整顿,卒为绅衿、书役所中伤,或捏造谣言,或藉词上控,务使不安其位而始快,后来者方引以为戒,安肯再蹈覆辙。” 绅民负担不均的问题,根植于江南之社会结构与社会风习,实难因一纸禁谕而彻底改观。另一方面,改定新章后,虽无道咸年间之肆行浮勒,但战后未经垦复之荒田长期存在,地方官吏借此捏报荒歉,征多解少,亏空正项。故绅衿仍得持州县之短长,分润其钱漕盈余,短欠包揽之风仍盛。虽经光绪二十五年刚毅清赋之整顿,但直至清末,苏州之常熟、昭文,常州之无锡、金匮、宜兴、荆溪等县,此风仍未尽绝。


(三)漕粮的改折


如对比太平天国战前,同治新章的最大变动,当属漕粮准许征收折色。按漕粮为天庾正供,京仓为根本之计,例应征运本色。江南之漕不仅额数远超他省,所产粳米,坚致耐久,非他处之籼米、稷粟可比。故中枢对于江苏漕米之额数、质量均有严格要求,例不改折,立法綦严。清代前期,漕粮折银征解有定制者大体有三类:永折、灰石改折(江浙两省部分漕粮折解为工部灰石之用)及民折官办(部分不近水次或产米较少之州县,如江苏之嘉定、宝山)。至歉岁受灾省区,亦有临时之漕粮改折。 此外的改折,则为例所严禁。


然而,至迟在18世纪后期,漕粮私征折色已十分常见。从民的角度看,明清以来,随着农业的商品化趋势,江南的棉纺织业、蚕桑业发展迅速。至18世纪,松江、太仓、苏州等地民间食用普遍依赖两湖、安徽等省输入米粮,完纳钱漕则多依赖棉纺织业收入,并非全以地亩所产缴纳。从州县的角度看,漕粮例于十一、十二月开征,次年春季至春夏之交始行交兑起运,其间长达数月。因此,江南的地方官部分征收折色,或将所征米石先行发卖,迨起运时,再“令牙行包办”,均是常见的变通方式。 如19世纪中期,无锡、金匮二县官吏每岁勒令米行采办漕白粮数千石,可见当日漕粮征解中的市场化程度。


更重要的是,乾嘉之际以降,江南的地方官普遍以漕粮盈余解决额定经费的结构性匮乏。除本色浮收外,州县官吏更以各种理由制造折征的机会,每岁开仓收米之期常不过十日、半月,甚至三、五日即封廒折征。缘当日之折征实为勒折,即强迫业户按照高于市价的、以银钱计算的折价完纳漕粮,此为州县获取漕羡的重要手段。嘉道以来,折征成为漕粮征纳的主要方式,小户被迫以数倍粮价之折价完漕,颇为时人诟病。以上诸种,均在例禁浮收勒折的背景下发生,足见19世纪前期田赋征纳之经制与实态间的巨大差异。


同治二年,江苏漕粮之折征始于松江、太仓。二属地处海滨,本多植棉,产米较少,漕粮向多征收折色。更重要的是,战乱之后,各县仓廒多已废毁,无处存储米石。因此,同治二年、三年,江苏奏请漕粮本折兼征,自然得以获准。盖因户部将改征折色视为“一时权宜”,而非“经久之法”。然当李鸿章奏请太仓、镇洋二州县仿照嘉定、宝山之例,漕粮永改折色征解,便遭户部议驳。


江苏漕粮海运——招商局上海金利源栈房码头(光绪初年)

同治四年起,漕粮征收范围扩展至苏州、常州等府。各县被毁仓廒未能一律复建,成为循照前案办理的首要理由。同光之际,江苏督抚历年奏请漕粮本折兼征,均如此表述。如同治十二年(1873),李宗羲奏称:兹届漕粮开征之际,“各该州县仓廒被毁者,虽据陆续议禀兴建,因地方元气未复,筹款维艰,尚未能一律完备,惟有循照历届成案……本折兼收”。


核诸晚清民国江苏方志,督抚所言确属实情。多部志书显示:苏松等府州县仓廒普遍毁于咸丰十年太平军攻占苏常之役,战后部分州县未再重建,漕粮尽数改征折色。如吴江之总收官仓“乱废未建,历年漕米概科折色,分设城柜及各乡柜,人尽称便”。在光绪五年纂修的方志中,作者仍强调:“然旧制不可没,一时之权宜未可为经常之法也。” 可见,作为一时权宜的折征,此时已取代本色征纳之经制。溧阳也是如此,漕仓毁后未建,自同治六年漕粮启征,“全征折色”。


另有不少州县于同治后期至光绪年间复建仓廒。如震泽克复后“漕收未有仓”,民之输纳皆以钱。经战后历任知县捐廉筹款5000余串,于同治十二年复建积谷仓,“凡屋若干楹”。重建碑文中强调了复建仓廒对于恢复本色旧制之意义:“国家维正之供,米也,非钱也;漕收之以钱,权也,非常也。当今百废具举之际,旧制尤不可不复。” 尽管如此,该记载仍显示出,复建经费筹措之不易,仓廒规模也相对有限,这并非震泽之特例。同治六年、七年间,新阳知县冯渭重建该县漕仓,取资漕粮公费、养廉银,未勒民出捐,因此获得嘉奖,可见后者为当日之常态。然重建之仓廒共计40间,远小于该县宣德、弘治(600余间)及乾隆年间(250余间)之规模。重建之后,漕仓也未能发挥原有的作用。缘同治四年以降,苏松太漕额核减1/3,且多征折色,即本色米石亦“随收随兑”,无须仓储。光绪年间,该仓“废置不用,日形圮毁”,光绪三十二年(1906)赁作他用。 同治七年,江阴重建毁于兵燹的盈安仓,“建屋一百余间”。该县距上海较远,漕粮多折征后就近采买,故该仓“无米可贮,空无人居”,光绪十年改作县丞、典史公署。 至光绪三十一年(1905),江苏州县仓廒“大都坍损渗漏,不堪储米”,另有改建习艺所者。


类似记载颇为不少,它们反映出:一方面,州县仓廒多毁于太平天国之役,战后元气未复,百废待兴,修建并非易事。即使仓廒复建,规模也多不如前。这确实是同治四年以降漕粮准征折色的客观原因。另一方面,在此背景下,折色征收逐渐成为常例,州县储存米谷之需求大不如前。故重建之仓廒作用也相对有限,甚至有废置圮毁者。可见,自同光之际,仓廒废毁未建与漕粮改折征收二者互为因果,使得折色征收成为中枢认可之成案。江苏督抚最后一次以“州县被毁仓廒仍未能一律建复”为由,奏请漕粮本折兼征,时在光绪十六年(1890),此时距战争结束已26年。 次年,“循照历届成案”即为奏请本折兼征的理由,成案终成惯例。


尽管督抚的表述始终是漕粮本折兼征,言下之意是本色仍属经制,折色不过权宜变通。但在实践层面,折色征纳已成为同光年间的主流。同治九年,户部抱怨,江苏征漕“州县舍米而征银”,至起运时以银易米,采办委员“吝惜银价,迟回观望,只求籴米之减价”,以致漕粮受兑逾期。 据张之洞观察,光绪年间苏属漕粮“固有全收本色、全收折色、本折兼收之异”。但全完本色者,只有苏州府数县,其余州县“收本色者,为时不过旬余,为数不及一半,余皆统收折色”。至于松江、常州、镇江、太仓等府州,“虽有本折兼完之说,而完本者更不及一二成,且有向来全完折色者”。 如光绪年间,苏州府常熟、昭文二县每岁起运漕粮7万余石,“廒收不过二万余石,其五万石皆以银元改折”。 同期,常州府宜兴、荆溪二县每岁征漕,开仓不过7日。光绪十五年(1889)以降,民间完漕,“必舍其所获之谷,辗转以完折色”,“开仓几若具文,后竟废置”。 在本折兼征之州县,业户每岁依据“岁获之丰敛”“米价之低昂”,决定以本色或折色完纳。而州县以缩短开仓期限、从严挑剔米色等手段,限制本色征纳之比例。总体而言,光宣之交,苏属漕粮本色、折色完纳之比例约为1∶9。


折征既为主流,漕务的运作方式也因之改变,州县多不在本属仓廒征收漕粮,而是于上海周边就近采买起运。太平天国战后,江苏、浙江二省恢复海运,漕粮由上海运至天津。此外,光绪十一年至二十一年间(1885—1895),出于海运安全及维持经制的考虑,江苏又于每年所征漕粮中拨出5万—10万石,与江北漕粮一并河运。自光绪十四年(1888)起,常州府无锡、金匮二县成为江苏、浙江二省漕粮的主要采买地。 光绪中期起,无锡、金匮因邻近产米区,又位于运河沿线,逐渐形成发达的米市,邻省安徽及江北、江宁、镇江、常州等地之米多汇集此地。每年农历十月间,江苏各州县办漕师爷纷赴无锡、金匮,与当地大粮行议定价格,签订合同,次年漕粮起运时,由粮行雇船运沪交清。 光宣之际,无锡米市最盛,该地米多价低,且米色齐一,易于充作漕粮解兑,江苏州县“群向无锡订购”。以致江苏抚藩议定,每岁由无锡、金匮商会逐日报告当地十月、十一月米价,作为议定江苏漕粮征价之标准。 当时,江苏每年海运漕粮60万石,其中约40万石系于无锡采办。光绪三十三年(1907)起,无锡采办之漕米改由新通车的沪宁铁路车运到沪。 在改折征收的背景下,江苏州县借助新的粮食市场与交通方式,进行常态化的漕粮采办,漕务运作的基本面貌因此大为不同。


江苏漕粮海运——招商局天津正栈码头(光绪初年)

更重要的变化是,至19世纪末漕粮的折征推动了折解。甲午战后,在国家财政支绌的背景下,南漕改折成为重要的变法议题。议者认为,将江苏、浙江、江北岁漕140余万石改以银两解部,每岁可节省靡费数百万两,以济财用之急需。海运与粮食贸易的发达,也使得以招商采买解决京师食米问题成为可能之事。光绪二十一年至二十四年(1895—1899),张之洞、瑞洵等多次奏请江苏漕粮仿照湖北等省成案,改以银两解部。 而江苏光绪二十年、二十三年、二十六年漕粮均折银30余万石,以充海防经费,并偿还外债,也是漕粮支用层面前所未有的变化。 尽管如此,中枢出于慎重旧章、顾虑京师食米的考虑,仍令江苏保持相当额数的本色漕米交仓。光绪二十七年(1901)起,各省一律停漕,改解银两,但江苏每岁所征漕粮,仍需海运米60万石,其余则解交折色,凑抵庚子赔款。




三、结论



既有的赋役制度史研究给人的大体印象是,自雍正朝耗羡归公、摊丁入地之后,清朝的田赋制度便无大的变动。这部分是由于,在既有研究中,田赋制度基本是一个明清史问题,极少与1840年以降的晚清史、近代史相联系。然笔者认为,咸丰、同治年间实为清代田赋制度变革的重要阶段。


本文以同治年间的江苏为例,指出该省之“减赋”“减浮”实有财政合理化的意义,可称之为“第二次耗羡归公”。自同治二年试行于松江、太仓,至同治四年、五年间奏准立案,江苏逐渐确立起一套区别于他省的弹性征价制度:每年由藩司、粮道根据糙米、银钱市价,酌定漕粮、地丁征价,经督抚奏准后,通饬各州县照此征收。这意味着,确立于雍正年间、至迟在19世纪初已无法满足实际需求的田赋定章,得到了合理的调整。漕粮准许本折兼收,每石折征3200文—4500文;地丁钱粮每两折征2000文—2400文。这直接改变了漕粮征收本色的定章,也以折的方式重新定义了每石、每两的实际内涵,提高了漕粮、地丁银的实征税率,可谓合理的“加赋”。钱漕征价新章来自于19世纪前半期的征纳惯例,但改章之后,州县官吏不再能借口经费不敷,任意抬价浮收,田赋的定价权重新集中到省级政府。而州县可从新章中获得稳定的公费(漕粮每石1000文、地丁每两600文),除征收费用外,多数用于本署及省内各上级衙门的行政经费。同时,通过裁革海运津贴、裁减陋规,州县的额外负担得到轻减。收支两方面的合理化调整,在相当程度上消除了钱漕浮收的结构性成因。


上述的钱漕改章不只发生在江苏。咸丰五年(1855)至同治七年(1868)间,在太平天国战中及战后,湖南、湖北、江西、山东、河南、安徽、浙江、广东等多省督抚为筹措军饷、维持善后,先后推行以田赋为中心的赋税整理。改折漕粮(包括米粮),重订漕粮、地丁征价,并为省以下州县等各级政府设置公费,也是以上省份普遍经历的改革进程。 继雍正年间之后,清朝的田赋收支章程被再次重订,新章也成为此后至清末的田赋定章。在时人看来,咸同年间由各省督抚主导、因时调整收支结构的合理化改革,与雍正年间耗羡归公一脉相承。光宣之际,安徽清理财政局科员称:“雍正二年已提火耗为养廉,安省自同治初前江督曾国藩定章,又酌加十分之二三”,此因“地方进化,则经费日繁”。当日“各项新政,经费浩繁”,仍应“化私为公、酌定附加”,此“与雍正时提耗作廉、同治初年定章办公之意,固无违异”。 正是在此意义上,笔者称咸同年间的钱漕改章为“第二次耗羡归公”。


就同光年间的实效来看,江苏州县官吏大体遵照新章征收钱漕。尽管借助货币兑换的额外加征长期存在,但程度相对较轻,罕有嘉道年间肆行定价、浮收勒折之事。当日最为突出的问题,则是田赋负担不均。尽管中枢、督抚一再严谕禁革大、小户,但绅民两歧之现象仍长期存续,不过改易名目而已。绅衿包揽短欠之弊未得清厘,以致同治新章在均赋这一点上难有成效。这是因为,同治改章的意义,主要在于调整不合时宜的收支定章,对于书差包征为主的征收结构及随之而来的征收积弊,则少有触动。


如从田赋制度的运作看,江苏的钱漕征价尤其是漕粮的定价机制相当值得注意。同光年间,江苏的漕粮征价紧扣市场波动,一岁一税率。这是由于,在新的征价制度下,民间普遍以制钱、银元折纳漕粮,政府再于无锡、金匮及上海等地采买米石,海运至津。漕粮征解已与上海、江南的粮食市场紧密联系在一起。笔者绝不否认,太平天国战前,江苏的漕务运作中从来就有市场因素的存在,但毕竟彼时漕粮征收本色才是唯一合法的形式。而同治以降漕粮改折的奏准、弹性定价制度的确立,确实是从制度层面对漕务运作中市场化趋势的确认与推进。 在当日以固定化为基本原则的田赋定价机制、以不计成本为主要逻辑的漕务运作中,这是一个关键性的变革。


在制度演进的脉络之外,我们尤应注意:在清季财政状况恶化的背景下,中央政府过度集中财权,直接影响了钱漕新章的运作。甲午战后,清朝的财政收支平衡被打破。财政危局之下,中央政府开始介入田赋定价与盈余分配,一方面核减或限制钱漕征价的提升;更重要的是,中枢一再以强制摊派的方式,提解州县的钱漕盈余,以为筹款之策。自甲午以迄清末,在中央的财政压迫与银价腾贵的双重作用下,江苏的钱漕盈余被不断侵蚀,用以外债、赔款及新政开支,不再能为州县政府提供必需的公务经费。 清季不断加剧的财政压力,终于导致中央与地方(省、州县)在田赋分配中彻底失衡,州县财政面临崩溃之境地,钱漕新章也因此失去设制之本意。这一现象,有助于我们更全面地理解清季中央与省、州县之间的财政关系,而不仅仅以“督抚专权”“内轻外重”一概论之。



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