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尺度重构视角下行政区划演变的动力机制——以广东省为例
来源:86.《人文地理》2016年第2期,第74-82页。 作者:张践祚、李贵才、王超 点击数:1669 更新时间:2016-12-14

尺度重构视角下行政区划演变的动力机制

——以广东省为例

张践祚、李贵才、王超

1 引言

改革开放以来,中国经历了快速的经济发展和社会变迁,城市与区域的空间格局也发生了剧烈变动。在区域间关系不断重构的背景下,行政区划调整作为一种行政主导的空间治理手段,对于优化区域和城市空间结构、促进地方经济社会发展起到了重要作用。因此我国近30多年的快速工业化、城镇化进程中,始终伴随着多种类型的行政区划调整。在经济社会发展迅速、水平较高的东部地区,行政区划的变动尤其频繁。

由于行政区划调整在我国改革开放以来的发展进程中扮演了重要角色,因此对该问题的研究成果很多。学者们基于具有中国特色的“行政区经济”现象[1],结合不同城市或区域的区划调整案例,对区划调整发生的内在原因[2]、类型[3]、内在机制[4]和演变趋势[56],以及区划调整后的空间结构效应[7-10]、经济效应[11-13]、城镇化效应[14]、存在的问题和改革建议[15-17]等内容进行了深入探讨。关于行政区划调整的研究范式,有些学者采用经济学的计量分析,通过评估经济绩效判断行政区划调整的效果;有些学者则基于地理学常用的土地利用数据、遥感影像、GIS软件等分析了行政区划调整的空间扩展效应;更多的学者则带有明显的经验主义色彩,仅就区划调整的过程、特征等进行定性归纳和阐述,而未采用特定的分析方法或理论工具。

从现有成果来看,一部分研究侧重对我国行政区划整体格局的变动及其机制进行分析,另一部分则是对某个行政区划调整案例带来的空间、经济社会效果展开讨论。研究范式则以传统的经济学模型、地理学方法和定性叙述为主。但我们认为,对于行政区划调整的研究,需要一个适宜的时空对象,以及一个有助于挖掘区划调整内在逻辑的分析范式。

从前者看,“省”是观察、分析中国城镇化特征和机制的最佳空间单元,尤其在制度层面的研究中更显适宜[1819]。广东省作为我国改革开放的前沿阵地,其近30多年来的行政区划演变颇具代表性,可谓中国行政区划演变历程的一个缩影,所以广东省无疑是分析区划调整的特征、内在机制的绝佳案例。从后者看,行政区划调整在本质上属于一种制度变迁,但学界常用的三种分析范式并不适合作为制度分析的理论工具,因此亟须借助其他的理论框架展开讨论。我们注意到,尺度重构(scale rescaling)理论关注权力和控制力在不同地理尺度之间的移动,以及制度的重新安排和治理的变迁[20],非常适用于制度分析。鉴于此,本文将基于尺度重构理论,结合广东省改革开放以来行政区划的演变历程,尝试提炼其中蕴含的动力机制。

2 尺度重构理论

2.1 尺度的概念

“尺度”是表述空间规模、层次与相互关系的量度,属于一个相对的概念[21]。在地理学研究中,尺度具有三方面涵义,分别是制图学的尺度、方法论的尺度和政治经济社会分析的尺度[22]。第一,制图学的尺度即为“比例”,它决定了地图所表现区域的大小、内容和精度。这是尺度一词最原初的涵义,属于度量空间的工具型概念。第二,方法论的尺度是指研究者选择在哪个层面上收集信息,以解决某个科学问题。这是对尺度原初涵义的一个延伸,包括了个人、邻里、城市、都市区、国家、全球等多个层级,并已逐渐成为地理学者普遍应用的术语和分析视角。第三,政治经济社会分析的尺度则受到Lefebvre空间生产理论[23]的启发,强调各个空间尺度并不是固定和静止的,由此带来了研究视角的转变,对尺度的关注焦点不再是静态的尺度构造,而是特定的尺度是如何被生产和再生产的。由于尺度并非“自然的”或“事先给定的”,因此尺度在空间上、时间上常常是非均衡的和动态的。

事实上,在经济全球化的影响下,地理空间愈加表现出“无疆界”环境中的流动性和可塑性的特点[24],因此政治经济社会分析涵义上的“尺度”日益成为人文地理学研究的重要术语。Smith指出,特定的地理尺度可以理解为特定政治经济社会活动的平台,按照尺度的度量来确立地理分异、刻画地理景观中权力与内容秩序的过程,即为“尺度化”(scaling)的过程[25]

2.2 尺度重构

“尺度重构”(scale rescaling)正是基于上面第三种尺度涵义的视角引出的概念,是对“尺度化”的推进。尺度重构是指具有尺度特性的组织方式发生变化、转移的过程,涉及权力结构、制度安排、政策制定或治理模式的“再尺度化”(rescaling),即形成一种新的政治经济尺度的过程。在此过程中,可观察到的现象包括行政组织调整、治理方式变动、地域空间结构变化等,其中蕴含了不同层级的权力在多地理尺度的变动、各层级主体的互动,以及主体间关系的微妙变化。

Jessop认为,尺度重构实际上是一个不断持续、循环往复的过程[26]。在国家尺度重构的过程中,国家(中央政府)会对经济、社会、空间发展的干预权力进行主动调节,既可能将这种权力上移到超国家组织(如欧盟、北约等国际组织),也可能将其下放到地方政府,还有可能形成一些跨层级的尺度联系,与私人部门、市民社会组织合作对经济社会发展进行干预和调控[27]。值得注意的是,在多尺度的行政层级架构下,尺度重构不仅发生在国家(中央政府)层面,也经常发生在区域层面(如省、市、区等地方政府)

那么,国家或区域层面为什么要进行尺度重构?Brenner指出,随着经济全球化的不断推进,国家经济社会发展的外部环境发生相应变化,当经济与社会积累的危机逐渐显现时,国家会策略性地调整国家、区域与城市的权力尺度,以重建更有效率的体制,从而形成新的制度竞争优势[28]。例如西方国家在20世纪70年代面临着内部积累危机和全球化的挑战,致使其进行了分权化、去管制化、私有化的政策转向,国家向地方政府下放了更多的权力,以提升区域、城市尺度的重要性,强化其发展动力,并给予私人部门更大的发展自由,提升本土企业的国际竞争力。与之相似,中国在2008年应对全球金融危机时也对宏观政策进行了大幅调整,强化了中央政府在规制地方发展和危机处理中的强势地位,这也是尺度重构的一种表现。不难发现,尺度重构都有其特定的发生背景,国家、区域或城市推动的尺度重构在本质上是某一层级主体为保持竞争力所采取的策略性选择。

由于尺度重构的作用对象通常要落实到特定的地域空间,因此与尺度重构紧密相伴的往往是地域重构;相对地,在特定条件下,地域重构的结果也可能为进一步的尺度重构提供重要背景。可见,尺度重构和地域重构的相互作用构成了一个一体两面的过程:尺度重构侧重强调权力和控制力在不同地域组织上的变化,地域重构则更强调特定地理空间的地域化、去地域化和再地域化。囿于篇幅所限,本文接下来的实证分析将从尺度重构的角度展开,而把地域重构视为一种结果和背景,不再延伸讨论其中蕴含的机制。

3 广东省改革开放以来的行政区划演变

改革开放前,广东省的行政区划体系与国内大多数省份相似,是由地区、地级市、县为主要管理单元组成的行政架构。各行政单元以垂直的上下级联系为主,具有较强的封闭性,这与指令性经济的运作方式高度一致。直到1978年底,广东省仍然由8个地级市、7个地区、1个行政区和1个自治州组成(如图1所示),这17个地级单元管理着全省106个县级单位,包括94个县、3个县级市、6个市辖区和3个自治县。然而,随着改革开放的持续推进,计划经济体制逐渐退出历史舞台,计划经济时代的政区体系和行政区划模式,越来越无法适应新形势下的要求。行政区划体制改革的必要性和迫切性,以及广东省所处的独特地理位置,使其率先拉开了区划调整的大幕。

1 广东省1978年地级单元的行政区划格局

Fig.1 Administrative Division of Prefecture-level Units in Guangdong Province in 1978

1979年设立深圳市和珠海市开始,广东省的行政区划在30多年间发生了巨大变化。经过地改市、撤地设市、县(县级市)升格为地级市等调整,全省地级市数量从1978年底的8个增加到1994年底的21个,并保持至今(1994年中央设立副省级城市之后,该数字包含广东省的19个地级市和广州、深圳2个副省级城市);相应地,地区、行政区、自治州在上世纪80年代退出了广东省的行政区划建制。县级市从1978年底的3个,经历上世纪90年代的设市高潮后迅速增加到33个,达到顶峰;进入21世纪后,随着撤市设区调整,其数量减至2014年底的21个。县的数量大幅减少,从1978年底的94个减至2014年底的34个。市辖区数量则从1978年底的6个增加到2014年底的61个。此外,全省镇的数量在上世纪90年代稳步增长,2000年底达到1556个的最高峰,但2005年底减少到1145个,2014年底为1128个。街道数量则从1999年底的332个增加到2014年底的447个。

纵观广东省30多年来行政区划的演变历程,不难发现其区划调整的侧重点在不同时期存在一定规律性,并可划分为三个阶段。

第一阶段是1979年到1991年。该阶段的区划调整主要发生在地级层面,旨在将地区建制逐步撤销,全部改为地级市,将其作为覆盖全省的地级行政单位,并确立“市管县”体制。因此,本阶段行政区划调整的主要方式是整县设市、地改市和县级市升格为地级市。调整后,广东省地级市的数量从1978年底的8个增加到1991年底的20(如图2所示),地区、行政区和自治州建制则被全部撤销。

2 广东省1991年地级单元的行政区划格局

Fig.2 Administrative Division of Prefecture-level Units in Guangdong Province in 1991

第二阶段是1992年到1999年。该阶段的区划调整主要发生在县级层面,由于县级单元发展迅猛,竞相升格为县级市,全省县级市数量从1991年最低点的0(如图3所示)急速增加到1996年底的33个,县的数量则从1991年底的75个减少到1996年底的43个,“市管县”体制有所放松,多数县级市由省直辖,因此获得了更大的发展自主权。值得注意的是,1997-1999年全省县级市没有继续增加,说明进入了设市停滞的段落。

3 广东省1991年县级单元的行政区划格局

Fig.3 Administrative Division of County-level Units in Guangdong Province in 1991

第三阶段是2000年至今。该阶段的行政区划调整仍然主要发生在县级层面,但是县级单元受到明显削弱,独立性和自主性较强的县和县级市数量逐渐减少,县级市、县分别从33个和43(如图4所示)减少到2014年底的21个和34个;市辖区数量稳步增加,从43个增加到2014年底的61(如图5所示)。在广东省主导下,副省级城市、地级市的引领作用明显强化,“市管区”模式逐渐成型。本阶段区划调整的主要方式是撤县()设区。

4 广东省1999年县级单元的行政区划格局

Fig.4 Administrative Division of County-level Units in Guangdong Province in 1999

5 广东省2014 年县级单元的行政区划格局

Fig.5 Administrative Division of County-level Units in Guangdong Province in 2014

4 区划演变的动力机制:尺度重构的解析

当借助尺度重构的理论视角回顾广东省行政区划演变的三个阶段时,我们发现不同阶段的区划演变都有特定的宏观背景。在特定的宏观背景下,行政区划演变实质上是“国家—区域”或区域内部的尺度重构过程。在本节,我们将基于“中央—地方”关系和区域内部关系这两个维度,提炼广东省区划演变的动力机制。

4.1 第一阶段:中央授权与调整地方权力尺度

4.1.1 中央授权:设立经济特区

1979年,中央和广东省决定把宝安县和珠海县分别改为深圳市(受广东省和惠阳地区双重领导)和珠海市(省辖市),广东省还于同年11月将深圳市升格为地区一级的省辖市。其实对当时的深圳市和珠海市而言,它们的城市发展水平仍然很低,城市实力尚未达到设立地级市的标准。然而,深圳和珠海的设市,其实是为中央更重要的决策做准备。19808月,根据全国人大常委会批准实施的《广东省经济特区条例》,中央宣布在深圳、珠海、汕头三市划出一定区域,设置经济特区①。可见,深圳和珠海的设市,是为承接经济特区优惠政策和管理权限而做的重要铺垫。

事实上,改革开放初期最重要的背景,也是中央面临的最紧迫问题,就是城市经济体制如何改革。当时,全国大范围的城市经济体制改革尚未推行,而城市改革面临的诸多问题也比农村经济改革更复杂、更触及经济体制的核心,甚至上升到意识形态层面姓“资”还是姓“社”问题的争论。因此城市改革的大方向仍然存在分歧,大范围推进城市改革的时机还不成熟。

鉴于此,中央提出的解决办法是“试点探路”:通过设立经济特区的方式,授予其更大的政策灵活度和发展自主性,实现差别化的制度供给,以便推动特区大力发展对外经济合作和技术交流,促进现代化建设,为全国的城市改革提供经验[29]。由此可见,中央政府推动了尺度重构:经济特区作为经济体制改革试点的重要空间单元,其组织形式充分体现了我国在改革开放初期探索城市改革路径的空间生产策略(机制如图6所示)。同时,国家选择借助设立经济特区的方式带动城市的经济体制改革,反映了国家的宏观尺度战略。此外,作为一种空间生产策略,尺度重构过程中形成的各种发展制度、治理方式,会对区域产生重要的影响。以深圳市为例,其不仅在近30多年取得了城市经济社会水平的巨大飞跃,还在制度建设、发展理念等方面走在了全国前列。

4.1.2 调整地方权力尺度:推进地市合并、调整设市标准

进入20世纪80年代,随着经济的快速发展,地区管理体制的弊端日益凸显,政府治理中存在较高的“交易成本”,降低了治理效率:在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内,往往存在地、市、县、镇等多套领导机构,层次重叠,部门林立,行政人员越来越多;条块分割造成工作中互相矛盾、抵消力量。鉴于此,中央于19832月发布了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求各地推进“地、市合并,由市领导县”的改革,并将其作为1983年全国地方政府改革的一项重要内容。

在中央大力推进地级行政机构改革的要求下,地市合并、撤地设市、地改市等区划调整开始在全国推行。为响应国家要求,广东省在1983年掀起了一轮“地改市”小高潮,全省在1年内撤销了佛山地区、汕头地区、韶关地区和湛江地区,分别设立了地级市,并将原属各地区的县级单元划归相应的地级市管辖。

从尺度重构的角度看,中央政府推动的“地、市合并”改革,在本质上属于对地方权力尺度的调整,调整的目的在于重建一套地方治理体制机制,以降低多个行政管理层级带来的“交易成本”,提升治理效率,使地方政府更好地领导当地经济社会建设。从结果上看,这次尺度重构有两方面影响:一是地区建制被显著地削弱,大部分省份逐步撤销了地区;二是地级市的数量明显增多,“市管县”体制也大大强化了地级市的管辖权,地方管理权更多地转向地级市。

随后的19862月,民政部向国务院提交了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》。报告指出,城乡经济的蓬勃发展使城镇的产业结构和人口结构发生了很大变化,而现行的设市标准和市领导县条件确定于改革开放之前,因此已不适应新形势下城乡经济发展的需要。报告建议调整设市标准和市领导县的条件,参考指标包括总人口、非农业人口数量和年国民生产总值。19864月,国务院同意了这份报告,并批转给各省级政府,要求各地搞好规划、合理布局、严格按照条件办理。

对广东省而言,国家调整设市标准是一个巨大的利好政策。1978年之后,广东省借助对外开放的优惠政策和优越的区位条件,获得大量外商、侨商投资,加之本地乡镇企业快速发展,以及户籍制度的放宽②,省内的东莞、中山等地发展很快,无论是城市总人口、非农业人口数量,还是国民生产总值都大大超出了国家的设市标准。因此,广东省内发展迅猛的县级单元积极响应,纷纷寻求升格为地级市:1986-1988年,广东省共新增11个地级市③,并于1988年完全撤销了“地区”建制,全面推行“市领导县”体制。随后的1991年,潮州、揭阳也升格为地级市。

“地、市合并”的逻辑相似,中央政府对设市标准的调整,包含国家对地方权力尺度进行调整的涵义,即让符合标准的“县”升格为行政等级更高、管理权限更大的“市”,使其更好地促进城乡经济社会发展(如图6所示)。同时,此次设市标准调整反映了20世纪80年代中后期国家“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的尺度战略,广东省的地级市能够在短短几年中密集新增,显然与国家积极发展中小城市的空间生产策略密切相关。

4.2 第二阶段:中央的放权与收权

4.2.1 中央放权:南方谈话与再次调整设市标准

20世纪80年代末90年代初,国际、国内形势发生了巨大变化,国内各界对社会主义的前途、改革开放能否继续推进和党的基本路线是否会发生动摇等问题,存在深深的疑虑,国家经济社会建设的前进道路亟须明确。在此背景下,邓小平于19921月到2月先后赴武昌、深圳、珠海和上海视察,沿途发表的重要谈话给出了明确有力的回答,他指出要坚定不移地贯彻执行“一个中心,两个基本点”的基本路线,坚持走有中国特色的社会主义道路,加快改革开放步伐,集中精力把经济建设搞上去。邓小平还提出“改革开放胆子要大一些,敢于实验”,至于姓“资”还是姓“社”,判断的标准,应该看是否有利于发展社会主义社会的生产力,是否有利于增强社会主义国家的综合国力,是否有利于提高人民的生活水平,即“三个有利于”标准。此次南方谈话后,中央为激发地方发展的积极性开始了新一轮放权,其中就包括1993年再次调整设市标准。

19932月,民政部向国务院提交《关于调整设市标准的报告》。报告回顾了1986年设市标准调整以来的成绩,也指出了“86版”设市标准存在的问题,如有的统计指标难以核实,设市时需考察的一些重要条件尚未体现等。报告建议,对县级市和地级市执行各自的设立标准,地级市的标准要更高。19935月,国务院同意了民政部的建议,并批转给各省级政府,还特别强调要有计划、有步骤地发展中小城市。对全国而言,南方谈话和“93版”新设市标准的颁布非常具有鼓舞性,以广东省为代表的经济快速发展地区积极响应,在1992-1996年间掀起了新一波设市(县级市)高潮,仅广东省五年内新设立的县级市就达到了34个④。

6 广东省第一阶段(1979-1991)行政区划演变动力机制示意图

Fig.6 Administrative Division Adjustment Dynamic Mechanism of First Stage(1979-1991)in Guangdong Province

事实上,县寻求升格为县级市,体现了当代中国行政管理体制的微妙之处。县和县级市同为中国行政区划的一级建制,一般都是正处级的行政级别,但在行政职能和权力行使范围上存在明显差别。一方面,县的管理重点是乡村,经济上主要发展第一产业,有条件再发展第二产业和相应的第三产业;县级市则以城市工作为重点,更注重城市建设,经济上以第二、三产业为主,第一产业为辅。另一方面,县通常由地级市直接管辖,而县级市虽然和上一级地级市也存在隶属关系,但常由省政府直辖,地级市代管。这就明显弱化了地级市对县级市的控制,使县级市的职权范围明显大于一般的县,尤其体现在项目审批、资金调配等方面。例如县只能审批1000万美元的建设项目,县级市就可以审批3000万美元的项目[10]

从尺度重构的角度看,南方谈话和93版”新设市标准的颁布,反映了国家尺度战略和尺度重构方式的延续性(如图7所示)。前者既包括南方谈话中的坚持“一个中心,两个基本点”的基本路线,以及加快改革开放步伐、集中精力把经济建设搞上去的具体路径和目标,也包括新版设市标准特别强调的要有计划、有步骤地发展中小城市;后者是指中央政府沿用了调整地方权力尺度的尺度重构方式,鼓励地方通过撤县设市的方式,将更多经济快速发展、产业结构以工业及相关服务业为主、人口高度集聚的经济强县,升格为享有更大发展自主权的县级市,以破除其体制束缚,强化这一尺度的重要性和发展动力,使其更好地带动地方经济社会发展。

4.2.2 中央收权:暂停审批县改市

经过1992-1996年全国范围的设市高潮(在这5年间,全国县级市数量从1991年底的289个增加到1996年底的445)后,中央发现,撤县设市虽然具有诸多优点,但是有些地方渐渐出现盲目设市、大量圈占耕地、借设市圈地出让获利、申报数据造假(如出卖城镇户口指标、工业产值虚报)等混乱现象。因此,国务院于1997年决定“暂停审批县改市”,民政部也对撤县设市的申报进入严格控制和管理的阶段,全国范围的撤县设市热潮戛然而止,县级市数量从1996年底的顶峰逐年减少,到2014年底已经减少到363个。广东省的县级市数量的最高值也停留在1996年底的33个,1996-1999年间未发生变动,进入21世纪后逐渐减少。

显然,撤县设市的突然停滞源于中央的有意控制,国务院1997年叫停撤县设市映射出国家尺度战略的明显转变(如图7所示)90年代中前期的南方谈话和“93版”设市标准的颁布,表明国家对撤县设市采取的是鼓励态度,其宏观的尺度战略是强化县域在加快地方经济社会发展、提升国家整体竞争力方面的重要作用,这也是对“有计划、有步骤地发展中小城市”方针的贯彻,与之相伴的是1992-1996年全国范围的撤县设市高潮。但是,随着撤县设市申报过程中乱象频出,加之1997年亚洲金融风暴的冲击,中央政府适时对国家的尺度战略做出了调整,明显强化了国家层面在危机应对管理、宏观调控、引导地方发展中的地位和作用,中央开始收回下放给地方的部分权力,国务院“暂停审批县改市”就是此背景下的产物,撤县设市的戛然而止则是相应的结果。

4.3 第三阶段:广东省调整地方权力尺度

本阶段广东省行政区划调整的主要方式是撤县()设区,当时最重要的背景是广东省在21世纪初面临了严峻挑战。其中,一方面来自于省内区域间关系(尤其是珠三角地区);另一方面则来自于外部环境压力。

7 广东省第二阶段(1992-1999)行政区划演变动力机制示意图

Fig.7 Administrative Division Adjustment Dynamic Mechanism of Second Stage(1992-1999)in Guangdong Province

一方面,经过改革开放20年的发展,广东省创造了“遍地开花”的发展成就,顺德、南海、番禺等县级市抓住对外开放的优惠政策⑤,依托临近港澳的地缘优势,取得飞速发展,树立了“顺德模式”、“南海模式”等全国闻名的样板。但进入21世纪后,当这些县级市为进一步发展寻求更大空间和更多自主权的时候,它们与上一级地级市或副省级城市的矛盾逐渐显现。从广东省的角度看,过分碎化的县级行政单元分割,带来了土地失控、产业同构、重复建设、跨区域污染严重、区域生产要素流动不畅、区域性基础设施不对接等问题[30]。此外,地级单元与县级单元“各自为政”的发展局面,削弱了地级单元在区域发展中的带动辐射作用,使其难以有效落实辖区内的规划布局与建设,“市管县”体制已日渐式微。

另一方面,200112月,加入WTO标志中国进入对外开放的新阶段,也意味着中国经济开始全面融入世界竞争之中。外向型经济作为广东省经济构成中的核心部分,面临着更大的机遇与挑战。此后,虽然广东省的对外贸易总额和外商投资额仍保持高速增长,但产业分工处于国际产业链、价值链低端,服务贸易滞后等问题依然存在,还要应对外贸利益受国际金融、国际资本影响日益加深和欧美国家贸易保护主义盛行等风险[31]。此外,长三角、环渤海地区(以京津冀为代表)也取得了长足进步,在经济实力、城市化水平等方面,已经赶上甚至超越珠三角地区[32]

鉴于此,广东省为优化发展格局、继续提高省域竞争力,提出了区域一体化、强化地级单元在区域发展中引领作用的思路,尤其强调珠三角地区的协调发展。这成为本阶段广东省行政区划调整的基本动力:从2000年开始,全省在县一级最主要的行政区划调整方式就是撤县()设区,即把自主权较强的县、县级市改为地级市直接管理的市辖区,将徒有其名的“市管县”体制转变为名实相符的“市管区”模式。从现实的区划调整结果来看,广州市的番禺市、花都市,珠海市的斗门县,江门市的新会市,佛山市的顺德市、南海市、三水市、高明市和惠州市的惠阳市,在2000年到2003年间先后进行了撤县()设区的调整。此后,清远市的清新县、揭阳市的揭东县、潮州市的潮安县、梅州市的梅县、广州市的增城市、从化市和云浮市的云安县也相继进行了撤县()设区的调整。

由上述分析可知,本阶段区划调整的动力来自于广东省推动的尺度重构(如图8所示)。进入21世纪后,在面临省内地级、县级发展单元“各自为政”弊端日益显现和外部竞争压力日趋增大两方面现实挑战的情况下,广东省为提高省域竞争力,在这一时期调整了尺度战略和区域发展路径:在推动区域一体化发展的新路径下,将地级单元作为发挥引领作用的尺度空间,因此区划调整的目标就在于强化地级单元的尺度重要性;从尺度重构方式看,广东省采取的仍然是调整地方权力尺度的方式,通过撤县()设区的区划调整,将更多的地方管辖权和发展主导权集中在地级单元手中,把县级单元纳入地级单元的整体布局,以打造由地级单元发挥引领作用的区域一体化发展新版图。从2003年开始陆续出台的区域发展规划就是很好的例证:2003年,广东省与国家建设部联合编制了《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004-2020)》;2006年,粤港澳三地政府联合启动《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》;2008年年底,国家发改委公布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》。上述规划的频繁编制表明,中央和广东省共同致力于推动珠三角地区的协调发展和区域一体化进程,试图通过区域规划手段,将发展思路更有效地转化为区域议程和城市政策[33]。这也说明,行政区划调整作为一种刚性的尺度调整工具,仅仅是区域一体化发展的开端,还需要区域发展战略、治理模式、政府间沟通机制等柔性尺度调整的改革与配合,才能有效促进区域协调发展。

值得注意的是,撤县()设区对市县关系带来的尺度重构影响,要比“县升格为县级市”更加深刻。从行政地位上看,县(县级市)作为我国行政区划的一级建制,保留了独立的财权、事权,虽由地级市管辖或代管,但属于基本的地方政权和自成体系的发展单元;市辖区则属于城市内部的一级管理单元,其财权、事权范围远小于县或县级市,一般不具备自主发展的条件,通常是按照市政府安排,承担城市发展、社会管理、公共服务的部分职能。从政府内设部门看,县(县级市)的职能部门相对独立于地级市的上级机构,县(县级市)政府对其有很强的支配能力;区的职能部门则常是市职能部门的对应机构或分支机构,由于大量行政资源由市级政府统一管理,因此区政府对本辖区职能部门的支配能力明显不如县(县级市)政府。这在地方政府手中的重要资源——国有土地管理上的反映非常明显。按照法律规定,土地使用权的出让主体只能是市、县人民政府,土地使用权的出让合同必须由市、县人民政府的土地管理部门与土地使用者签订。这意味着,如果某个县或县级市被调整为市辖区,其辖区内国有土地的出让、开发、规划等一系列管理权限,都将上移至市政府,使得市辖区在土地管理中更多扮演的是具体事务的执行者,而非决策者。

5 结论与讨论

通过对广东省改革开放以来行政区划演变三个阶段动力机制的研究不难发现,随着国际、国内环境的不断变化,“中央—地方”关系在不断发生重构,区域内部关系也发生着深刻变动,行政区划演变的周期和主要类型,就嵌入在宏观的发展背景与制度环境之中,其动力来源于国家或区域为提升竞争力所采取的尺度战略及其相应的尺度重构方式。考察广东省改革开放以来各阶段行政区划演变蕴含的尺度重构策略,可以归纳出“中央授权+中央调整地方权力尺度”、“中央放权+中央收权”和“广东省调整地方权力尺度”三个阶段性特征,其中蕴含的尺度重构策略变动轨迹,在我国快速城镇化进程中具有很强的代表性。另外,由于国家、区域在不同时期采取的宏观尺度战略不同,因此不同阶段对各地域空间(地级市、县级市、县、市辖区)赋予的尺度重要性也会大相径庭。

从理论来看,在全球化愈演愈烈的今天,借助尺度重构理论探究国家、区域竞争力的提升路径及治理方式的优化,具有高度的理论价值。它有助于我们深入理解国家、区域在特定阶段采取了怎样的空间生产策略、尺度重构方式以及背后的深层动因。通过本文的研究不难发现,尺度重构理论尤其适用于对快速发展、转型地区制度变迁现象(由上文分析可知,在我国的行政管理体制下,行政区划调整属于一种刚性的制度变迁)的分析。

从现实来看,对我国其他快速发展的省份而言,虽然其区域发展背景、发展历程与广东省不尽相同,但当运用尺度重构视角对它们行政区划的演变历程进行分析,并判断其未来发展方向时,广东省案例所蕴含的行政区划调整动力,以及各阶段尺度重构策略、尺度重构方式的演进,无疑具有重要的参考价值。

本文的不足之处主要有三点:第一,尺度重构通常要落实到特定的地域空间,因此与尺度重构紧密相伴的往往是地域重构,但本文并未对广东省地域重构的历程展开讨论。因此,关于地域重构过程及其机制的分析,在未来研究中需要进一步深化。第二,国家从20世纪中后期开始强化财税、重大项目审批等方面的宏观掌控,逐步削弱了地方发展的自主权,但与此同时,国家对地方行政区划演变的直接影响却逐渐减弱,这表明尺度重构会体现在国家治理的诸多方面。但本文未对各尺度重构之间的逻辑关系进行探讨,这需要在未来的研究中加强。第三,广东省作为快速工业化、城镇化地区,其行政区划演变的阶段性特征和深层动因具有特定的时空背景,对于中西部、边疆少数民族地区而言,其行政区划演变可能呈现出不同的阶段性特征,并蕴含不同的深层动因和区划调整逻辑。本文并未讨论这一问题,但该问题具有重要的理论意义和实践意义,将丰富对我国行政区划演变问题的讨论,因此有必要进行专门的研究。

19797月,中央同意在广东省的深圳、珠海、汕头三市和福建省的厦门市试办“出口特区”。19805月,中央将这四个出口特区改称为经济特区。

19847月,广东省公安厅出台《关于农民自理口粮到集镇落户的意见》,允许在集镇务工、经商、办服务业的农民,自理口粮到集镇落户。该《意见》经广东省政府批转各市、县政府执行。这是广东省在改革开放后对户籍管理制度进行的第一次重大调整,放宽了对农村人口迁入城镇的控制,加速了农村劳动力向广东省的转移。

③它们分别是海口市、三亚市、肇庆市、惠州市、梅州市、汕尾市、河源市、阳江市、清远市、东莞市和中山市。由于海南行政区于1988年升格为海南省,原属广东省的海口市和三亚市随之隶属于海南省管辖,因此广东省地级市净增加数量为9个。

④云浮在1992年撤县设市,由县改为县级市。1994年,云浮市升格为地级市。因此广东省1996年底的县级市总数为33个。

198610月,国务院颁布《关于鼓励外商投资的规定》,将外商(包括港澳台的企业)投资设立产品出口企业和先进技术企业的优惠政策扩展到了全国。

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原载于:《人文地理》2016年第2期,第74-82页。

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