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置县存废下的博弈与妥协 ——以清代以来魏县、大名、元城三县行政关系为例
来源:《中国地方志》2018年第2期 作者:李诚 点击数:279 更新时间:2019-7-2

魏州及其后的大名府历史上曾长期作为河北平原南部的行政中心,北宋时还曾为“北京”。以河北平原置县的历程来看,在行政中心附近的各县,其沿革变迁一般较其他地域更为频繁。魏县、贵乡(大名)、元城三县行政关系演变可称为这一特点的诠释范例。如从三县沿革各项要素来看,设置、罢废、省并、复置、改名、治所迁移各种情形都有体现。本文拟要探讨的是清代以来三县置废之争及由此体现的各种势力在“县”这一角力场上的博弈、妥协与平衡。

一、乾隆并县及影响

清初承袭明制,大名府附郭仅有元城一县,魏县县治在今县治,大名县治南乐镇(今旧治乡)。三县之中,魏县偏西,元城偏东,大名位于两者之间,三县这种局面维持了一百余年。乾隆二十二年,漳河水发,先后淹没魏县县城与大名县城。两县存废去留遂成为三县行政关系的焦点。民国《大名县志》引《野纪便览》,描绘了水淹二县后,时任直隶总督方观承查勘灾情的情形。在查勘灾情、兴修水利时,由各省督抚、布按等高级官员查验地方是清廷通行的惯例,这些大员更多的是代表省与朝廷的利益。在查勘魏县灾情时,百姓因蒙受水患,基于自身利益既乞求朝廷减免租赋,又希望得到赈济,因而“凡引方所验者,皆洼下之区,舟楫通行之所”。在魏县百姓的利益认同内,只是魏县受灾,朝廷应当有所表示,而不应有罢废魏县的认识。但一片泽国的景象却给了方观承完全不同的认识:“方公视其地已成泽国,不可再居,议迁治仕望集而未果。”仕望集在魏县县城之南,基本处于魏县的中心位置,且不曾受漳河决口影响,否则不会移治该处。不过,县城移治有一过程,在其“未果”之际,大名县城又被水所毁,改变了方观承之前的想法,也偏离了魏县百姓请求蠲免赈济的本意。漳河在乾隆二十二年五月底六月初又冲毁大名县城,“城市为沼,治无定所,方公因欲取两县而并之”。在决定大名、元城合并时,需要解决两个问题:一是两县合并以谁为主,以谁为次?二是两县县治均已被水冲毁,新县治选在何处?

方观承实际是将两个问题合并解决,考虑的首要因素是治理便利:“建署于郡城内西南隅,因天雄书院而广之,以仍大名之号。故谓大名为本邑,魏县为新并。”选取有一定基础的天雄书院作为新县治,与另建县治相比无疑会减少建筑成本。因天雄书院在府城内,以此作为县治,表明与元城县同为附郭县。在县名的选择上,新县治在大名东端,以魏县为名不合,故以大名为县名,由是出现“本邑”与“新并”的称谓。在魏县、大名合并前,“三县密迩郡城,犬牙相错”,这次合并对县界也做了整理:“因将大名县原管二百二十五村,拨予元城十三村;魏县原管三百三十七村,拨予元城三十一村,以便统辖。大名所剩二百一十二村,与魏县所剩三百零六村合为一县。”此次县界调整中,魏县并入元城县的31村名目可考,其地域位于魏县东北角。大名划归元城的13村为“旧管之府东关、北关、三里店”等。由此可知,大名县在划归元城县村庄前,已辖有府城外部分村庄,而这些村庄又在府城东关、北关。大名县移驻府城后,管辖的是府城西、南两方向的村庄。在移治前的大名县领有这些村庄,只有一种可能——飞地。在这次县界调整中,“所有府城内街道关厢,划半分管”,表明此次也是一次整理“寄庄地”的行为。

在魏县、大名县城被淹的次年六月,直隶总督方观承奏请:“魏县裁汰,归并大名、元城管辖。”魏县并入二县的过程实际已经完成。在此过程中,大名县官民有何反应不得而知,魏县百姓本以蠲免赈济为目的而带领方观承查勘,却以并县收场,自然对此决策不满。方观承在提出裁减原魏县官员时,对魏县也进行了一定“补偿”:

魏县县丞准驻扎旧制,改为大名县管理漳河县丞……至学额量为改拨之处,应如该督所请,于魏县原额文童十八名、武童十五名内,各拨二名,归入元邑取进,其剩额另编乡学字样考取。并将大名训导一员,专管乡学事务。

魏县保留了原来的县丞建置,治所仍为魏县旧治,并将其改名为大名县管理漳河县丞。加上“管理漳河”4字的原因在于,原大名县治已有大名县丞的建置。魏县并入大名后,除因划归元城31村,减少2名外,其余并未直接划归大名,而是将其编为乡学,统一录取;同时设大名训导专管乡学。大名县由并县所得,多是“现存谷拨归大名,作为常平额贮”之类。这也意味着在新合并的大名县境内,实际保留了原魏县的大部分职能,因而其“明合实分”特色也体现得更为明显。魏县并入大名后,新县治在大名县东端,这对主体地域在县境西部的旧魏县民众来说,纳税服役词讼等均距离较远。此外,原魏县与大名辖境相差悬殊。从两县原辖各村数目上看,魏县原辖337村,大名原辖225村,魏县是大名县的近1.5倍;以地域看,在民国三年(1914)三县合并后,魏县占新大名县的近1/3,原大名县“仅有全县地五分之一耳”。在并县30余年后修的《大名县志》中,明确了前述大名“本邑”与魏县“新并”的认识,并在赋役等卷目下明确将大名分为“本邑”与“新并”两部分。魏县并入大名后,虽有“大名管理漳河县丞”处理原魏县的部分事务,但县城被水淹后,“居民尽移居城外”,县城并未恢复,且漳河水势汹涌,民国年间“城中地面,较之乾隆时似高丈许”。伴随原魏县县城荒废的还有地方治安的崩坏,咸丰年间“东匪西窜,乡学单公倡团练,议修寨”。与并县前相比,魏县民众距离新县治过远带来的各种后果,无疑都会提升其复县的欲望,这一要求至清末地方自治兴起后变得越发强烈。

二、民国三年并县风潮

晚清倡议的省并附郭县在民国肇建后得以实现。民国元年(1912)以大名县并入大名府;次年因袁世凯颁布的划一令,大名府又降为大名县。在大名县并而复置的过程中,魏县的复县运动也再度高涨,与之相对的却是元城县附郭地位的日益衰微。乾隆二十三年大名移治府城后,关于两县附郭地位的主次,曾规定“首大名,次元城”。元城虽较大名附郭时间更早,附郭时段亦长,但大名因与府同名,自附郭后遂以“首邑”相称。民国初年大名府、县关系升降也为三县行政关系调整创造了条件。内务部遂要求直隶省“斟酌地方实情,查复决定”。直隶省在勘察后,提出的方案为“迁元并大及迁大治魏”。以名称来看,“迁元并大”是将元城县并入大名县,“迁大治魏”是将大名县移治原魏县。两个方案的表面得益者是大名县,因为其又可纳入元城县辖境;实际得益更多的应是原魏县,因魏县治在荒废一百余年后可成为新大名县的治所,原魏县百姓可减轻纳税及匪患之苦,只是魏县名称仍未恢复。“元城自入民国后,渐至名存实亡,县政由大名兼理,已渐呈合并趋势”,元城亦成为这两个方案的利益牺牲者。元城之所以在民国初年逐渐沦为大名县附属,是受两个因素的共同影响:一是乾隆并县后,“首大名,次元城”的局面经过百余年的发展,两县强弱之别已有一定基础;二是大名由府改县以后,“遂即府署为县署焉”。大名县治由府城内天雄书院移治原大名府衙门内,代表其实际上已成原府城内地位最高的县治,元城县遂不得不附属于大名。直隶省提出的这两个方案在其后又有进一步发展,甚至“刊发魏县印信,交大名保管”,在省内决策中实际出现了恢复魏县的行为。在魏县恢复指日可待时,中央政府内务部一纸批文却使这次复县运动戛然而止。

内务部在《直隶省大、元两县合并为大名县暨毋庸规复魏县呈文并批》中指出,直隶省提出的各办法“一时均难解决迁移建筑一切经费,实在为难”,以财政拮据为由,要求“将大、元合并一县,采大名府旧称以正区域”,随即将指令下发直隶省。直隶省提出的办法与内务部基本一致,并认为“似此变通,虽区域不无稍广,而按之行政,各方面尚无窒碍,办理亦较易为力”,至于“规复魏县前案,自当准其作罢,庶免再起纷争”。民国三年魏县的复县运动至此中止,以元城并入大名,成立辖域涵盖原魏县、大名、元城的新大名县结束。原魏县通过直隶省提出的“迁大治魏”乃至“规复魏县”的议案均被内务部以“亦无财力”予以压制。

在新的大名县成立后,采用新区制,原大名县为中区,其下为3小区;原魏县为西区,其下为5小区;原元城县为东区,其下亦有5小区,3区共计13小区。以地域组成来看,“东区最大,几占全县之半;西区次之;中区最小,仅有全县地点五分之一耳”。民国十八年(1929)“省令大县不得过十区,于是将三大区中各裁去一小区,成为十区”。魏县自乾隆二十三年并入大名、元城以来,“实际上一切县务……仍均系各自为政,毫不牵混”,长期保留了在新县境内的独立性,一旦时机合适,还会再度出现复县的诉求。

三、民国二十年(1931)复县运动

民国三年新大名县成立后,东、中、西三区“名为一县,其实田赋、学警各要政,各办各区,各花各款,不相混合”,但并非一切都是各区自办,如“警费出自亩捐等项,宜不分区域,汇总收支。薪饷……向有参差,现已酌中,改归一律”。不过,这种努力弥合各区差异、统于一县的做法却导致了适得其反的后果。三区内部权利与义务分配不平衡带来的矛盾激化,及当时南京国民政府推行的县自治政策,将复县运动推向了新的高潮。

民国二十年六月,大名县西区士绅刘萝弼再次发起魏县复县运动,东区士绅亦“呈元、魏均请与大名分治事”。总体来看,两县的复县诉求是“魏县发起于先,元城继之于后。呈电交来,并各推代表进省面陈,各呈所述理由,大致相同”。在陈铁卿的文章与民国《大名县志》中,都摘录了魏县复县呈文。在此呈文中,魏县先列举与并县前的人口状况及地域规模,而后历数“合县之不便有四,而分治之利有五”。其中并县不便有因大名县地域过广,魏县西部的村镇距离县治过远,而在盗匪缉捕、诉讼听断上有所不便。三县合并后,新大名县努力弥合各区界限的警政、财政归一也成为原魏县攻击的重点。三区在享受“学警额数”等权利时,“各欲其多”;承担“摊认款项”等义务时,又“各欲其少”。作为人多、地广、负担重的旧魏县来说,难免有害贻魏县、利归大名之感。而如果分治,既合乎当时的地方自治政策,也可激发本地乡民兴办学警的积极性,因此主张先设立民国时期的置县预备机构——设治局,并进而提出“所有建筑一切经费,由魏民按银均摊,以敷应用”。此外,魏县乡民还对乾隆年间划拨给元城县的31“数典不忘”,要求重新划归魏县。

与民国初年的复县请求相比,此次魏县提出的诉求包含了各个层面与角度,可谓准备充分。以魏县自身看,减轻在大名县中承担过多的义务,同时恢复乡民的地域认识,兴办各种事业;以省内方案看,如能分治,其所有经费都出自魏县自身,有利于消除省内增加财政负担的疑虑;以中央决策看,魏县的分治也符合当时的县自治政策。

在接到魏县、元城复县呈文后,河北省政府要求民政、财政二厅加以核查后回复。两个月后,“民、财两厅会同呈复”,却“历述分治困难情形”有五,其主要依据是在咨询大名县时任县长刘运鸿后得到的认识:“三县合治已久。一旦骤欲变更旧制,头绪繁重。”早在同年43日,刘运鸿即在大名县中山俱乐部召开全体大会,商讨分治理由,“结果一致主张分治”,刘运鸿本人表面上也认为分治理由“足征民意”,且“均不无可探之处”。即使从大名县来看,分治也有一定的合理性,但刘运鸿是大名县长,大名又是并县的实际受益方,自然不会轻易舍弃原魏县、元城的财税与人口。于是,刘运鸿提出分治后的地域划分问题,如果以旧县境为准,便会延续旧大名与元城的“腹部狭细,杈枒斜长,而且犬牙交错互有出入”的问题;如新划县界亦与中央整理行政区域的政策不合。而且三县分治后的县治选择、财政划拨等方面均有困难,因此不主张分治。河北省民政、财政两厅在采纳刘运鸿的意见后,又将复县纷争的“皮球”踢回各区。在明知三区不可能商讨出彼此满意的解决方案时,河北省政府仍采取“和稀泥”方式,既表明了其在处理三县分治问题上的无奈,也反映出魏县、元城在提出分治时有一定的合理性,这一点已为陈铁卿点明。

既然征询地方无法得到完善的解决办法,河北省政府只能在816日上呈北平政务委员会裁决。在认可河北省提出的分治困难后,又指出分治“既于中央整理办法不合,又与现在国难情形不符,本应暂从缓议”,但“兹为体念该县人士请求之殷,姑准由该政府按照民、财两厅议覆各点,转饬该县详审计议,如能筹有妥善办法,再行呈候核夺”。北平政务委员会的指令虽有体念魏县、元城的措辞,但在“姑准”之前已有从长计议的定调,实际上已将两县分治的大门关闭。领会这一指示的河北省政府与大名县政府随即采取了“降温”措施。11月刘运鸿自大名县长去任后,程庭恒继任县长,在其召集绅民会议时,舆论由“民人对于分县事宜无不欢声如雷”,转变为“民人对于分县事宜无不恨视如仇”。社会舆论一边倒,来源于中区赵锡光与“西区六十七乡乡长及连圪村士民郭弼亮函呈攻击分治,并有人反对魏县筑城于大路固村者”。中区为旧大名县境,西区又有反对魏县另建县城。反对分治的呼声虽不算高,但在县长报送河北省的呈文中已可改变结局,加之有北平政务委员会的指令“撑腰”,程庭恒遂以国难当头及县境水患为由,呈请河北省政府终止魏县、元城分治一案。魏县的分治最终再次失败,元城县随即也偃旗息鼓。今天的魏县是民国二十九年(1940),中国共产党领导的敌后抗日根据地大名县政府分大名县而设,其设置背景与抗日形势有关。当时也曾短暂的分置元城县,但随即与山东朝城县合并为元朝县。其后元朝县被废,元城县地域仍旧回属大名县。日伪大名县政府及后来国民党大名县政府均未有分县的行为,仍以大名县为一地。

关于魏县的第二次复县运动,刚刚历经此事的陈铁卿在其文章中分析得很深入。河北省政府提出的“大、元、魏三县,合则俱合,分则俱分”,在陈铁卿看来,“俱分既不可能,惟有俱合耳”;“二县分治,容有商量之余地;若三县分治,则为事实所牵,无由实现”。陈氏所说的“二县分治”,所指为魏县与大名的分治。在分析魏县与元城的复县过程后,便可发现,这句话是很中肯的评价。单以魏县的复县诉求而论,可谓准备充分,其提出的理由充分,善后措施也得当,能避免加重财政支出的疑虑,也没有强求将魏县县治定为原治所。但在元城县加入“队伍”后,原本有很大程度实现可能的复县运动陡然变得复杂且棘手。以旧县县治来看,元城县治已被大名占有;以县界而言,元城与大名犬牙交错。这两点都决定元城与大名的分治必会困难重重,牵扯相关的村镇、乡民利益也过多。旧元城县虽在大名县中地域最广,但与魏县相比,复县的实力与意愿均较弱。因此,在此次复县中,才会将自己与魏县捆绑在一起。魏县的复县要求已有史料印证,元城县虽然与魏县“大致相同”,但也有其不同点。这些旧魏县已有的地域与县治优势自然是不同点的重要构成。这样,原本魏县复县不存在或不突出的问题,因元城县的捆绑加入,变成了两县都存在的困难。这些困难阻碍了魏县的第二次复县运动,但当元城不存在后,复县的阻隔既已消失,旧魏县又长期与大名“各自为政”,再度复县并延续至今便是顺理成章的了。

纵观清代及民国魏县、大名、元城三县的行政关系变化,乃至历史时期河北平原各县的演变历程,可以看出在县的置废、省并、复置,乃至治所迁移决策中,不同行政层级与群体如何进行博弈与平衡。以县而论,被并入的县,其长官自然会因乌纱帽的失去而不满;旧县的民众,或因词讼纳税距离过远,或因地方治安鞭长莫及,一般也会对并县有所疑虑。由魏县被省并可以看出,地方乡民的诉求初衷往往不是县的存废,而是蠲免赋税与得到赈恤。纳入旧县的县,如果治所不发生迁移,其长官管理的地域与人口都会扩展,本县的实力也会增长。但并县后,新县需要处理的就不仅是地域与人口,还有旧县的县治。县治作为一县行政中心,自设县起便开始有该县乡民的地域认同感。废县后的县治处理,不同时期有不同方式。以河北平原来看,宋金时期的废县,其县治一般改为镇;明清时期废县后,其县治则多设县辖的佐杂僚署,如县丞、通判等管理。这也为该县保留一定的独立性预留了伏笔。但在请求复县的呼声中,对旧县的地方认同感往往不是主要动力。请求复县的主要动力于原县的管理者来看,自然有可能恢复乌纱帽的利益驱使。地方乡民请求复县的原因则较为复杂,通常是为了自身的利益方便,这又多由在新县内,自身利益受损导致。如魏县之所以有长期强烈的复县意愿,一方面是在并县之初,设置的大名管理漳河县丞及钱粮分治等给了旧魏县境内很强的独立性,出现明合实分的局面;另一方面是旧魏县百姓在经过更远距离的输纳钱粮后,大名县多将其用在县城及周边地域的行政管理上,这种“付出多,收益少”的不平衡心理始终伴随着魏县的复县运动。

民众诉求虽能在县的置废过程有很大甚至起决定性影响,但决策部门还是中央政府。“县”的建立目的,便是中央能够通过机构设置将权力直达征税理民的基层。因此从县制出现以来,对其做出置、废决定的终审权便一直为中央控制(汉末军阀与唐后期藩镇等割据势力不在此列)。然而自行政体系出现三级制以来,中央政府掌控事务的全局性与地方各县具体置废的个别性矛盾便一直存在。为解决这一矛盾,同时获得对县的存废影响较为客观的认识,明清以来中央政府多借助高层政区或督抚等高层官员查勘地方实情,通过其回奏、呈文等作出最终决定。对于县的存废,国家的主要利益是地方的赋税与稳定。一旦触及这两点,国家甚至可能改变最终决策的初衷,采纳地方意见。高层官员一般起着上传下达的作用。在其实地调查的过程中,多由地方官员和乡民陪同引导。乡民因各自利益等因素,引导的路线或反映的问题不同,会明显影响高层官员据此得出的“实情”或“民意”。官员依据这些情况向中央的反馈,是中央获得地方认识的重要来源。中央决策自然也不排除“一刀切”等原因影响,但地方舆论越到后期越能明显影响高层官员的认识与中央的最终决策。

县级官员或县下百姓是地方民意的主要来源,影响其支持或反对县的存废更多还是出于自身利益的考虑。如魏县在二次复县运动中,曾拟定以西区大路固村西红庙附近为新县治的地点。西区为旧魏县地域,如以地域认同感而论,西区百姓自当拥护这一决定。然而实际情形是,西区乡长与百姓都反对建立县治,其主要原因自然是建县城会加重当地负担。这一点恰为大名县用来反对分治的理由之一。从县下乡民、到县令县长、高层官员乃至中央决策层,对县的存废都以各自的利益为出发点。这也使得“县”成为各方利益的角力场,当各方利益平衡时,县便能稳定存在;一旦某一方或某几方利益因县的存废受损,便会因利益诉求与其他方面产生博弈,直至寻找到各方利益都能接受的平衡点。这样,在“发掘政区变革中隐藏于官方叙事之下底层民众的声音”之外,更可分析并判断影响行政区划演变中各种利益的角力与妥协。



  (本文原刊中国地方志2018年第282-89,人大复印报刊资料明清史201808期转载。文中原有注释,引用请务必参考原刊。

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