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江南商业市镇与县以下行政区划——1950年代初期苏南“建区设镇”中的市镇
来源:《广东社会科学》2017年第3期 作者:江伟涛 点击数:191 更新时间:2019-7-2

关于江南商业市镇与基层行政区划的关系,吴滔曾具体探讨嘉定、宝山两县由于清初“赈灾”这一特殊事件而以市镇为中心所划分的“粥厂”辖区,随着“厂董”职责的扩大和“粥厂”功能的转化,最终演变成事实上的基层行政区划,至清末办理地方自治时,完全以“厂域”面积来划分自治区域。在对苏州地区的考察中,吴氏进一步向前追溯,认为自商品经济快速发展的明中叶始,以“市镇”为单位的区划观念逐渐抬头,许多市镇都以县以下行政组织的管辖区来界定自己的范围,随着清中叶以后越来越多的行政机构设于商业市镇,在事实上扩大了市镇原有的地域范围,形成颇具行政色彩的“镇”辖区,并成为清末地方自治时各市镇重构“固有之境界”的基础,并最终形成“镇管村”的机制。游欢孙则以嘉定县和吴江县为例进一步指出,清末地方自治时所形成的基层行政区划仅仅是商业市镇被纳入地方行政区划序列的第一步,此时的市镇尚从属于具体的“镇”或“乡”,并没有成为独立的行政区划实体。1928年的“街村制”与1930年的“区镇乡制”才使得商业市镇第一次独立于乡村之外成为独立的行政区划实体,但此时一些规模较大的市镇仍被划分为若干“镇”,直到抗战胜利后大规模的乡镇合并,传统商业市镇才最终完成了政区实体化过程。

吴氏与游氏的以上研究在时间上构成了一个完整的序列,向我们展示了从明代至民国时期江南商业市镇一步步进入到地方行政区划体系之中,并最终成为独立的行政区划实体的过程。然而两位学者的研究旨趣并不尽相同:吴氏关注的是“镇管村”这一机制形成的历史基础,强调的是市镇对周围村落的统辖;游氏的聚焦点则在商业市镇是如何成为“独立的行政区划实体”,强调的是市镇作为基层区划单位的完整性以及与周边村落界限分明的独立性。两者的结论似有所矛盾,其所反映的实质性问题是:市镇作为基层区划单位的“镇”是否包括了周边农村地区,抑或仅仅只是市镇本身?

这一问题的答案实际上并不固定,正如游氏研究所揭示的,自清末至民国,乃至现当代,县以下行政区划的变动异常频繁,每次调整的目的不同,“镇”的标准有明显区别,“镇”的内涵也随之改变,因而也就需要对每一变动时期的具体情形进行考察,才能获知市镇与基层行政区划的确切关系。鉴于此,本文将利用档案资料,以1952年苏南地区基层政权建设时关于城镇政权建设的实践为切入点,具体考察1952年这次“建区设镇”所设之“镇”的内涵,同时从人口的角度考察当时江南商业市镇与基层行政区划的关系。

一、1952年苏南地区的市镇甄别

1.“建区设镇”的过程及标准

1950年代初期的苏南地区共有2500人以上城镇121个,但建立城镇政权的仅有20个,组织领导极不一致,对经济建设极为不利。为此,195288日,苏南人民行政公署(以下简称“苏南公署”)民政处提出“建区设镇”的方案,拟根据工商业、人口情况进行建区设镇,并提出了一个相对具体的“城镇”标准和分级标准,即农业人口不得超过总人口的10%20%2万人以上的城镇建甲等区,1-2万人的城镇建乙等区,5-1万人的城镇设甲等镇,2500人以上设乙等镇。1018日,苏南公署发布《关于加强市镇工作的决定》,确定了2500人以上的城市和集镇进行建区设镇,加强政权建设的工作,并对所谓的县属镇做了规定:“凡5000人以上人口之市镇而工商业经济占重要地位者,应属县一级领导。”要求苏南各县上报本县加强市镇工作的计划。上海、青浦、武进等10个县在较快的时间内上报了本县的工作计划,1031日,苏南公署在发文催促未上报计划各县的同时,指出已上报县份上报内容所存在的人口数前后不一致、农村人口未与镇上人口分开、未说明原有干部数量等问题,要求各县注意。

经催促后,各县陆续上报本县的加强市镇工作计划,然而上报的内容仍然极不统一,详略差异十分大。最简略者如宜兴县,仅言人口1万以上者有宜城、张渚、和桥、丁山4镇,拟设县属镇;人口2500人以上者有杨巷、徐舍、周铁、湖父、官林、高滕6镇,拟设区属镇。详细者如吴江、无锡、川沙等少数几个县,上报内容并不存在苏南人民行政公署提请注意的几个问题,包括了各镇的工商概况、人口总数、农村人口数(或市镇人口数)、工人、学生、机关工作人员数量、原有干部数量等等。大多数县份则介于简略与详细之间,有各镇工商业概况、人口总数及部分其他行业从业人口概数,但基本都未说明人口总数中是否包括农村人口。

苏南公署收到这些材料后,很快会给一个批复意见,大体是同意某某镇设为县属镇或区属镇,配备干部若干名,或者说某些镇的设镇情况需研究后决定。当然,这种批复意见并不是最终的结果,在苏南公署随后公布的《关于市镇干部配备的初步意见》中,许多在批复意见中同意设镇,而且配备有干部人数的市镇,并没有出现在这份初步意见的名单中。虽然在这份档案资料中,并没有关于这次“建区设镇”工作的总结或最终的结果,然而透过这次加强市镇工作所留下来的档案资料,可以帮助我们了解当时“镇”的内涵。

2.“建区设镇”标准的执行情况

现在问题的关键在于这次“建区设镇”所确定的2条标准是否得到切实执行。即第一,市镇农业人口不得超过总人口的10%20%的标准,第二,区分甲乙等区、甲乙等镇的人口规模标准。对于第二条标准,各县上报的材料中对此并未区分得很细,基本上只有县属镇和区属镇,建区的镇和甲等镇均为县属镇,乙等镇为区属镇,其他的市镇则称一般市镇。这样,人口标准就简化为5000人以上为县属镇,2500-5000人的市镇为区属镇。这两条标准的执行与否能够确认的话,则基本上可以判定这一时期市镇与基层行政区划的关系是包括了四郊农村在内的“镇管村”机制下的镇,还是只包括本镇镇区的具有完整性与独立性的行政区划实体。以下将通过各县上报的材料、苏南公署的批复意见以及在干部配备初步意见中各市镇的干部配备情况,来分析这次“建区设镇”工作中对2条标准的执行状况。

在当时苏南公署管辖的28个县中,所有县均上报了各自的市镇工作计划,但收录在资料中的只有23个县,缺丹阳、金坛、江阴、南汇、金山5县。其中上报的材料较为详细,有明确区分市镇人口与农村人口的有9个县;丹徒县仅上报拟设县属镇与区属镇的市镇名单,未涉及到市镇的情况描述,亦没有市镇的人口数字。其他13个县的上报材料均涉及到市镇的人口数量,虽然详细程度不同,且未说明其人口数字是否包括农村人口,但我们从苏南公署在催报文中的描述中可以看到,其特别指出了这个问题,让各县在上报材料时注意;而且,在最早上报的10县中,除金山县缺失,宜兴县材料中未看到上报时间外,武进、青浦、吴县、常熟、高淳5县均进行了重新上报或补充上报,在保持原来上报材料不变的3个县中,仅上海县未说明上报人口数是否包括四郊农村人口,吴江与太仓两县均有说明。那么按照常理,后面上报的各县,即使未对此专门说明,也应是按照苏南公署的要求,直接上报的是不包括四郊农村人口在内的市镇人口。很显然,9个上报材料详细的县成为解决问题的突破口,兹将这9个县上报的市镇人口情况、苏南公署批复意见、干部配备等内容整理成表1


资料来源:根据《关于二千五百人口以上城镇建区设镇》(江苏省档案馆藏,档号7014-002-0434-3070)中吴县等9县上报的本县关于加强市镇工作计划、苏南公署批复意见及《关于市镇干部配备的初步意见》等内容整理。

说明:

1.“比例”一列指市镇人口占总人口的比例。上报材料中,各县对于市镇人口的称呼并不相同,有称市镇人口者,有称集镇人口者,有称城镇人口者,有称居民者,亦有称市民者;也有上报总人口与农业人口的,为便于处理,均将其全部换算为市镇人口。吴县因上报的人口数均为约数,因此不做计算。

2.江宁县的上报材料中,各市镇的人口的上报格式为集镇人口多少,农业人口多少,某些市镇只有一个集镇人口数,这种情况默认这一集镇人口数即为总人口数;武进县的市镇的人口上报格式为总人口多少,城镇人口多少,某些市镇只有城镇人口数,同样默认这一城镇人口数即为总人口数。

3.川沙县的张江镇等3镇的人口数为镇区人口,例如张江镇,其上报材料称:“有人口3168……原属张江乡政府领导,全乡有5956人,该镇成立后,其余2788人按自然村条件分别划并附近乡政府领导。”另2镇同此。

4.奉贤县3镇人口均为市民,此处亦按均为总人口处理。

首先我们来看“建区设镇”的人口标准是否得到执行,即县属镇的市镇人口必须超过5000人,区属镇的市镇人口在2500人到5000人之间。从表1中可以看到,这9个县中,批复意见为“镇区”或“县属”的市镇一共有24个,其中吴县的黄埭镇,溧阳的戴埠镇,吴江的平望镇,无锡的荡口镇、甘露镇、洛社镇等6镇的市镇人口没有达到5000人的标准。批复意见为“区属”的市镇也有24个,其中不符合2500人标准的有吴县的唯亭镇、横泾镇、蠡墅镇,奉贤的庄行镇,溧阳的南渡镇等5镇,而这5镇中,除了南渡镇外,其他4镇均未出现在《关于市镇干部配备的初步意见》的名单中,可以理解为这4个镇最终并没有获得区属镇的地位。相反的是,有许多市镇人口达到了2500人标准的镇在批复意见中并没有被列入“区属镇”中,这些市镇的批复意见基本上是“尚待研究”。甚至是江宁县的禄口镇,其市镇人口为6718人,批复意见中是将其列为县属镇,但其却未出现在《关于市镇干部配备的初步意见》的名单中。但不管怎么说,从中我们可以看到,“建区设镇”的人口标准还是得到比较好的执行,虽然存在许多符合标准的市镇未被列入到“建区设镇”中,但被列入的市镇绝大多数是符合标准的。而且我们看到的并不是最终的结果,如果有最终结果的话,有理由相信这少数几个不符合标准的市镇会被剔除出来,同样有理由相信,一些符合条件的市镇会增补进去。

再来看“建区设镇”的市镇农业人口不得超过总人口20%即市镇人口要达到总人口80%以上的标准是否得到执行。从表1中看到,在除没有标明非农业人口吴县外,其余8个县中,批复意见为“镇区”、“县属”与“区属”的市镇为38个,其中有13个不符合这一标准,比例达34%;而干部配备初步意见中配备了干部的市镇则有32个,其中9个不符合这一标准,比例也有28%。可见这一标准的执行情况并不如划分县属镇与区属镇的人口标准,但有一点可以肯定的是,不符合标准的这几个市镇的市镇人口比重基本在60%以上,仍然是市镇人口居主导地位。

由此看来,“建区设镇”方案所确定的2条标准,虽然没有获得绝对的执行,执行效果有一定的折扣,但尚在可接受的范围的。因此,苏南这次“建区设镇”的市镇甄别工作十分值得重视,基本可以判定其所确定的绝大多数“镇”,是只包括本镇镇区的具有完整性与独立性的行政区划实体。当然,也应看到,这2条标准并没有得到百分之百的执行,其所确定的“镇”中,难免会存在包括周边村落的情况,而未被其纳入到“镇”中的市镇,也可能存在符合标准的情况,这些都还需要具体分析。

3.“建区设镇”的结果

由于苏南的这次城镇政权建设并未留下最终的正式结果,纵览苏南各县县志,也未发现有此次“建区设镇”相关的描述,因此我们获知此次“建区设镇”的结果只能从档案中有关的过程文件以及所形成的初步结果文件,表2是据此整理的苏南全部28个县“建区设镇”的市镇名单,可作为最终结果的参照。



资料来源: 根据 《关于二千五百人口以上城镇建区设镇》 (江苏省档案馆藏,档号701400204343070)中苏南公署对各县上报的加强市镇工作计划的批复意见及《关于市镇干部配备的初步意见》等内容整理。

关于表2需要说明的是,扬中县无“建区设镇”的市镇,其在上报材料中称:“已划镇6个,但均系一般镇,最大的镇931人口,不合建镇标准,唯按建乡的计划进行。”另由于档案中缺金坛、丹阳、江阴、南汇、金山5县的上报材料,缺嘉定县的批复文件,故表中此6县的“性质”一栏均无数据。表中“性质”一栏标注为“非”的是指上报材料的批复意见未将其定为县属镇或区属镇,但其出现在干部配备的市镇名单中;另外,没有出现在于部配备名单中的市镇本表未收录。而“太湖”是指太湖办事处。据《吴县志》所载,1950415日,从吴县分出太湖区行政办事处,但19516月即撤销;19527月,重建县级太湖行政区,改名为苏南人民行政公署太湖办事处;195351日,太湖行政区改建为震泽县。故在1952“建区设镇”资料中,其名为太湖办事处,而在1953年人口普查资料中为震泽县。

二、1953年人口普查资料中“镇”的性质

实际上,根据苏南各县县志的描述,县属镇与区属镇的设置既不是始于1952年,也不是终于1952年。例如宜兴县,在19499月份废除保甲,改大乡为小乡建置时,就已经设置了1个县属镇、10个区属镇;吴江县在1950年的乡镇区划格局中设有1县属镇,其余6个县属镇则是在1952年底到1953年初设置的,即是在1952年的这次建区设镇工作中设置;而江宁县的汤山镇和东山镇则分别在19561957年设为县属镇。可见,在苏南县以下的行政区划体系中,县属镇与区属镇的设置自新政权建立伊始就存在,时有调整,1952年的这次“建区设镇”工作,也许是最为集中的一次。

从档案资料中各县上报材料的时间看,苏南的这次城镇政权的建设持续到1953年初结束。而我们知道,1953年人口普查时所设定的标准时间为63024时,那么以乡镇为统计单位的人口普查资料中,“镇”是否就是此次“建区设镇”工作所最终确定的县属镇和区属镇?

据笔者的统计,在人口普查资料中,苏南28县一共有192个镇(除金坛等5县外的23县共有163个镇)1952“建区设镇”时,各县(除金坛等5)上报市镇数量141个,而28县初步获批建区设镇的市镇117(除金坛等5县外的23县获批91)。它们之间的关系为,117个镇的85%99个出现在普查资料的192个镇中,而141个镇的近82%115个出现在普查资料的163个镇中。无论从哪个方面看,1953年人口普查资料所反映的苏南各县县属镇与区属镇,均有80%以上为1952“建区设镇”所确定。当然,在很多时候,名称上的符合并不能完全说明问题,其亦可能存在名似实离的情况,因此,考察这些镇的具体情况也十分必要。具体到本文的研究,考察这些镇在前后两年的人口数量将具有实际意义并能够说明问题。

具体而言,如果1953年人口普查资料中的“镇”即是1952年建区设镇确定的“镇”,那么反映在人口数量上,两者应该是一样或者相差不多,再考虑到1952年的人口数据必然没有人口普查的数据精确,设定两者间的差距上下浮动在20%以内算比较合理。将两份资料中均有人口数字的“镇”整理成表3,按照这个标准,则同一个镇的两份资料的人口数字之比若大于1.2或小于0.8,均判定人口普查资料中的此镇并不是由建区设镇工作所确定的镇。另外,溧阳、武进等8县,由于建区设镇资料中既有总人口数字又有市镇人口数字,无论是哪一个数字能与人口普查资料的数字匹配,均能说明两者的关系,故只要有一个符合条件即可。据此判断,在两份资料中均有人口数字的全部1881个镇中,共有22个镇的人口数量不匹配,比重并不算太大,占27%。即是说在考察的18个县中,1953年人口普查资料中的“镇”超过70%1952年建区设镇所确定。



资料来源: 根据 《关于二千五百人口以上城镇建区设镇》 (江苏省档案馆藏,档号701400204343070) 与 《1953年全省人口统计资料》(江苏省档案馆藏,402400100343133) 两份资料整理。

此外还必须注意,在1953年人口普查资料中,尚存在一些1952年建区设镇时没有被确定为“镇”的镇,因此只能说1952年建区设镇时所确定的镇,绝大多数都反映在1953年的人口普查资料中,而那些出现在普查资料中,但又不是建区设镇时确定的镇,则需要做进一步的考察。

三、结论

以往关于江南商业市镇与基层行政区划关系的讨论主要集中于清末民国时期,如果将解放初期的1950年代也纳入考察范围,可以发现:清末民初五万人标准的乡镇区划为毫无疑问的“大乡镇”格局,此时的商业市镇,仅有少数规模较大的能够通过重构“固有之境界”来保持“镇”的地位,更多的市镇则作为附属湮没于当时的乡镇区划中;采取百户标准的1928“街村制”与1930“区镇乡制”则是对“大乡镇”的彻底反动,百户的低标准符合江南存在大量中小市镇的实际情况,使得绝大多数规模较小的市镇均能保持独立地位,成为游欢孙所谓“独立的行政区划实体”,但同时也出现了规模较大的市镇被分为多个“镇”的情况,使得这部分行政区划实体不具有完整性;从1934年的改划自治区域开始,直到1948年,江南各县乡镇区划的历次调整虽没有提出很确切的规模标准,但方向均是以合并为主,逐步走向“大乡镇”格局,在这一过程中,“乡”与“镇”同步变大,一方面部分大市镇获得了独立性与完整性,另一方面,相当部分市镇是以丧失独立性(并入周边村落)为代价获得“镇”的地位;1949年解放之后的短暂时间内,“乡”与“镇”被区别对待,“乡”进行了以划小区域范围为主的调整,“镇”则纳入城镇政权的建设,大多数市镇既获得了独立性,又具有完整性,真正完成了“政区实体化”的过程,并最终形成1953年人口普查时的乡镇格局,随后的调整则是往相反的方向进行。即江南商业市镇真正成为独立性与完整性兼具的行政区划实体只有很短暂的时间,在大多数时间里,只有极少部分规模较大的市镇能够保持独立性与完整性,绝大多数的市镇只能以牺牲独立性为代价成为行政区划实体。

需要指出的是,本文及以往研究的聚焦点均在“镇”上,然而我们必须明确一个事实,作为商业聚落的市镇,在其“政区实体化”的过程中,只有部分市镇最终成为正式的行政区划单位,更多的市镇则湮没于县以下乡镇区划中。而被纳入到正式行政区划体系中的市镇,也并非全部均能保持“镇”的地位。那么江南地区到底有多少市镇,哪些市镇成为正式的行政区划单位,哪些湮没于县以下行政区划体系之中,则是需要进一步追问的问题。



  (本文原刊《广东社会科学》2017年第3期第116-124页,人大复印报刊资料中国现代史201708期转载。文中原有注释,引用请务必参考原刊。

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