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“多县治府”与“削府利县”:清代府县裁设与财政经费调整
来源:《中国经济史研究》2019年第2期 作者:郭永钦 点击数:1607 更新时间:2019/10/9

一、引言

 

历代财政制度史研究,特别是县至中央层级的政治架构与财政分配问题,前人主要是从财政史和历史政区地理两个研究角度分别展开,体现了纵向垂直层级和横向空间的不同研究路径。对于这两个维度,如包伟民所指,纵向就是将国家财政按制度分为财政收入、支出与管理机构三部分横向则是按政府机构的行政级别分解为不同的层面。前者多从具体开支数字入手,较少涉及府、州、县行政机构变动后对应的调整关系后者则多探讨行政层级调整与空间范围盈缩,不多涉及在调整中机构的财政经费、开支变化,从财政史视角来审视其中涉及的垂直层次调整。将此两者结合起来讨论的著述更不多见,究其原因,一方面在于财政史料往往有着零散、浮于制度层面“应有”之意,而不清楚与“实有”实施之间有何种关系另一方面也难以发现有针对性的可验证上述问题的材料或数据。与此同时,诸多研究是从数据文本来推衍制度,较难深入分析具体财政细目的运转情形。

岸本美绪曾指出“欧洲的绝对主义国家、中国清朝和日本德川幕府进入近世(early modern)国家时,所面临三大共同的课题一是民族、宗教问题,国家以何种正当性理论处理国家统合二是社会编制问题。国家以怎样统制自然而然发生的社会集团,建立统一与稳定的政治制度第三是市场经济与财政问题。当市场经济成为可支撑的政权财源时,国家如何控制经济来筹措日渐庞大的开支”其中,后面两个问题尤其是第二个问题,可泛指财政编制的建立、分配与国家利益等问题。

另外,对于古代的州、县财政问题,郑振满以《福建省例》为例,指出地方财政在清代前后经历了变化,即清廷对地方政府存留经费实行集中统一管理,在一定程度上限制了道、府、州、县各地方的行政自主权。包伟民指出在宋代的地方财政基本核算机构止至州军,县级政权最终并未形成独立的财政管理级别,而是附属于州军,特别是财赋截留权,主要用以应付县邑官吏军队的开支,而诸县职主要负责催科,征集赋税,并上缴州军并供输中央。从建中政制以州为单位建制立额,到后来绍兴经界下放到乡,立额趋向于单位细小化,国家将上级卸责到下级,额度得到加强。这种从财政层级角度梳理政区级别建制的方法,给人耳目一新的感觉,而财赋截留权、按行政层级设额等思想,对于反思历史政区地理与财政层级之间的关系亦有重要启示。

受前人研究思路启发,本文试图立足于既有财政史料,在研究视角方面进行新的尝试。清代赋役征收类官方文书(包括《赋役全书》、地方志等)的第三个主要部分“存留”,主要按“薪俸”和体现各层级人员编制的“工食银”两部分形成政府开支,而省、道、府、州、县具体衙役每人工食银在账面上基本都是6两,具体行政级别的差异体现在薪俸银和衙役的编制上。显然,这些表述存在诸多疑点。首先,需要强调的是,诸如皂隶、门子等“力役折银”早在明代就已形成,具体的此类编制数目未必等同于真实人数。其次,这部分财政支出并不等同于吏役实际领取的工资,原因在于还存在着较多账面之外的养廉、浮收等款项,故应理解为正规编制下的“标准化基本收入”。这样问题就在于赋役史料中的衙署经费是否对应于真实实体机构,以及究竟是怎样的对应关系特别是遇到政区变动时,譬如府、县的裁撤与新设、合并等情形下,原有编制的经费又将作如何调整

本文将以具有典型代表性的湖南省州县为例,着眼于比较存留部分在同省所辖不同府、同府之下不同县之间的分配关系,试图探讨府、州、县的新设与裁撤之后原有税收的析分与重组,以及具体政府人员的配置调整等问题。之所以选择湖南省,原因在于首先,太平天国战乱后,该省受到较大的破坏,战争作为明确变动的分界线,可以排除其他因素或事件的干扰。其次,道光《湖南赋役全书》对于政区调整的各府、州、县具体人员调整也有较明确的记载。雍、乾两代,湖南的政区调整幅度较大,府、州、县各役工食支出的重组方案亦得到体现。这对于考虑政区变动时,如何调整原来已有的财政结构,实现政府对“理想化”的资金配额和人员编制的重组,怎样处理新设、废置、析置、合并等传统政区地理议题,有着重要启示。

 

二、府的划分

 

真水康树认为直隶州的设置,主要是由于“创建作为财政收入源最理想的府—县系统的试验阶段被设置的”。林涓认为增设直隶州主要是为了达到简化层级和缩减府的幅员两个目的。从行政层级来看,州包括散州和直隶州。其中,散州相当于县的层级,直隶州大致对应府一级。府、州、县调整的复杂之处在于各层级之间财政编制的相互穿插,雍正七年(1729)至十年,湖南省岳州府、辰州府、衡州府的政区调整就体现了这一过程。其一,雍正七年升岳州府的澧州为直隶州的过程中,要从原有府中划拨数县(1的永定、慈利等县)归澧州直接管辖。其二,雍正八年升辰州府的沅州为直隶州,后于乾隆元年(1736)改为沅州府,置芷江县为附郭县。嘉庆二十一年(1816),沅州府内设晃州直隶厅,无领属。其三,雍正十年升衡州府的桂阳州为直隶州。乾隆二十一年,原衡阳县裂为衡阳县、清泉县,为衡州府附郭。这些调整基本涵盖了清代州县政区调整的各种类型,而《赋役全书》与方志对调整过程中所涉经费的记录略有出入。以下将以《湖南赋役全书》(北京师范大学图书馆藏)的存留部分为例,具体对比方志中的相关文字记录,从由政区变动所致官员的薪俸和工食变动情况来看府与州县间的存留经费分配。

 

()方志中相关文字记录情形

1.岳州府的变动。现存的康熙二十四年(1685)、乾隆元年续修、乾隆十年等《岳州府志》版本中,存留项下均找不到该府析分州县前后分配到各辖县的细目。而从同治《直隶澧州志》中的存留部分又可看到来自岳州府的俸食银和人员编制,即“存留经制款项分守上荆道(今改岳常澧道),门子四名,存银二十四两,轿伞夫五名,存银三十两岳州府,禁卒三名,存银十八两,斗级二名,存银十二两”。与此同时,该方志中知州部分除绝大部分力役由本县承担以外,记载有“皂隶二名,共十二两,系乾隆三十五年于安福、永定二县皂隶内各抽拨一名”。但事实上,此时澧州早已从岳州府析分出来了。

2.辰州府的变动。乾隆《辰州府志》对于乾隆元年分沅州、黔阳、麻阳三县到另一府的记载比较简略,但对于新沅州府成立之后的记载相对详细。同治《沅州府志》对于这三县存留项下来源于原辰州府的存留俸食银记录清晰,但未载力役数目,如芷江县存留中“支解原编分拨辰州府及戎、粮二府经历等衙门役食银一百五十六两二钱三分三厘三毫八丝”,黔阳县为“支解原编分拨辰州府及戎、粮二府教授等俸食银一百三十六两七钱五分二厘八毫二丝”,麻阳县为“支解原编分拨辰州戎府皂隶、教授俸工银七十六两二分三厘五毫”。可见在清末方志中,这些总款目已经过加总统计,不见其详细分目,难以窥见原有情形。

3.衡州府的变动。现存桂阳州方志中,最早的康熙版本中所记载的桂阳州尚为散州,而非直隶州,属于衡州府,志中存留的薪俸,保留有本府经历俸39.977两、门子5.994两、皂隶13.977两、马夫5.9944两,知事俸及书门隶夫工食(六年全裁)。其后记载的是知州、州同编制。由此可见,作为一般散州,桂阳州也分摊衡州府的支出。乾隆《直隶桂阳州志》记载了桂阳州的具体存留编制细目(知州俸银)门子2名、皂隶16名、民壮30名、马快8名、禁卒8名、轿伞扇夫7名、库子4名、斗级4州同一员俸银60两、门子1名、皂隶6名、伞马夫2吏目1员俸银31.52两、门子1名、皂隶4名、马夫1名。显而易见,与康熙年间上级府配置情况有所不同,乾隆《直隶桂阳州志》呈现的已是全国各直隶州的标准化编制,即门子、皂隶、民壮、马快、禁卒、扇夫等人员配置人数皆为定制。而同治《桂阳直隶州志》因受战乱破坏,内容已相当简略,与道光朝以前的内容大不相同,其存留部分基本消失,大致仅保留了从奏销折中抄录的正项已、未完钱粮银额。这与前述辰州府的情况基本一致,亦不保留类似《赋役全书》所记载的源于原衡阳府的部分。方志中具体的府一级编制细目在清代各个版本中详略不一,出入较大。

综上所述,岳州、辰州、衡州3府在经历政区调整变动后,地方志所载存留经费内容也发生了相应变化。因此,如果仅依据地方志查看政府支出分配到各县的具体内容,可能会遗漏诸多细节,从而难以捕捉到行政层级变动时地方财政相应的变化。相较而言,《湖南赋役全书》中的记载相对更为详细,从而可以进一步深入探讨府州县的细分财政架构。

()《赋役全书》相关文字记载情形

与方志相较,《赋役全书》的相关记载更为详细,其具体内容于存留项目之下,分为俸薪和工食两个大类。这两类基本上均为固定规制,如同省的各府级别俸薪均为105两。工食部分包括了门子、马快、步快等内容,依行政层级不同人员编制略有差异,但相同级别的总人数均为定制。例如,知府部分步快均为16名,同知一级则统一为8名。笔者按这些细目款项,绘制了图2。从图2可以看出《赋役全书》中款目包括俸薪和工食两个部分,均存在着拆分、组合现象,体现为同一款项是由多个县来“共治”。例如,对于衡州府知府而言,衡阳县负责全部门子2名,只作一个方框,而俸薪则不是,即对应有共治县时,以分组所示。在从辰州府组建沅州府时,只需将黔阳、麻阳、沅州(后改为芷江,图中用虚线表示)数县经费完整地从原属府下剥离出来,形成新的沅州府经费编制,这部分经费在《赋役全书》沅州府部分能够完全对应。但从衡州府中析分清泉县和从辰州府中析分沅州府两种情形,又略有不同。前者直接在府经费以下同知部分析出新县经费,后者则除了同知部分,亦在知府部分整块析出相应的新设府(黔阳、沅州部分)的经费。因此,新设政区会带动对应所辖县部分经费一起变动。此外,衡州府的工食中经历部分原来均由桂阳州征解,但当桂阳州成为直隶州后,该部分经费也独立了出来。图2显示了构成府经费中,不同共治县的行政层级因素(地理就近)起到了决定作用。以下再进一步讨论新设县的情况。

 

 

三、县的拆分

 

由于在核算政府衙门各职的经费和编制时,可能会仅参照会计账面上的数字编写,而这些数字并非真实对应所辖州县的实际情况。因此对于方志、《赋役全书》中存留款项经费分配的真实性,应当存疑。不过本节主要讨论有关衡州府从原来衡阳县中析出清泉县的例子,这种对应关系在某种程度上确实存在,也使得前文关于府析州县后经费调拨、共治等问题的论证更为充分。

宣统《清泉县乡土志·沿革》中收录了一份重要奏折,该折为“乾隆二十一年七月衡州府知府孔传祖所奏详赍分县清册事”。其中,涉及乾隆二十一年二月初十日湖南巡抚陈弘谋奏请设置新县,最后在当年九月正式成立清泉县之事。该奏折披露了清泉县析分时,各行政机构在新、旧两县中变动的详细情况。衡阳县需要一分为二,最主要的原因大致在于其为“冲、繁、疲、难”最要缺之地,钱粮征收压力较大,即“衡州府属衡阳县,原拟冲、繁、难三字,今因钱粮最不能依限完纳,应请改为冲、繁、疲、难四字兼全”。在衡阳分县之前不久,衡州府同知又移驻县西,造成管理不便。孙传祖亲自到同知驻地考察,发现其靠近溪河,如果重新建造县衙,不仅花费巨大,而且没有城垣防范,不如直接将同知改造为知县。在处理分划所属关系时,属于“附府之县,同城分治”,而衡州府知府、同知、通判均在一城,同知捕务归并通判管理。裁去同知,改设知县,就可与衡阳县划疆而治。又因为同知衙门在府衙内,故不便立即改为县署,而府衙右侧有久裁之推官署基可以移盖,这就解决了县衙选址问题。

将东、南二乡划归新县后,人、地、钱粮均分拨两县,同知俸薪减给新县,其余银两拨祭祀之用。新设县所需要按标准配备典史、监狱、仓厫等机构。衡州府原来就有司狱一员,现今因新县衙署就在府旁,府审之犯可禁县监,府司狱就可直接裁改为典史。换而言之,即将府机构中政、财、法、学几个权力部门分别径改为对应的县机构即可。这一请求很快获得批准,衡州府同知被裁汰,“其捕务归并通判管理,即在府城内添设知县一员,与衡阳县划疆而理”。巡抚分造正、杂钱粮册籍时,将“同知俸薪除减给新县外,据该抚奏称留拨祭祀之用,但留为何项祭祀动用之处,并未声叙。……礼部核办新设知县衙署,准将同知衙署移盖推官署基,衡州府司狱准其裁汰,改为新县。典史即以府监作为县监,应设仓厫。……户部核办新、旧两县既系同城,其文庙照例无庸分建,衡阳训导准改为新县训导。门斗、斋夫照旧分拨,衡阳县取进文童原额查雍正二年由大学议照府学之例,定为二十名,分设新县地……分设新县地不加广,人不加众,学额未便加增”。另外,裁汰同知养廉银600两改给外,其余不敷银600两于空缺养廉项下拨给。新注册衡阳县丞移驻查江地方,衡阳训导改为新县训导,具体位置参见图3