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从优升到久任:清代边疆缺之演变——以云贵二省文官历俸为中心的探讨
来源:《中国边疆史地研究》2019年6月 作者:张振国 点击数:176 更新时间:2019-11-2

从秦汉以来,历代王朝都非常重视边疆地区的管辖与统治,并施行一系列相对特殊的治理措施,以保障边疆稳定和王朝秩序。早在两汉时期,就有“边郡官”政策,实行与内地官员不同的任期年限与更转条例。迨至唐代,实行“南选”制度,由中央派遣选补使到岭南、黔中等地,选拔当地人任职本地。宋朝置“远州铨”例,“分铨注之法委之漕司”,许在选官员“指射”边郡州县,依资序就差。降及明朝,打破南北选之限制,分定“远方选”和“边方选”,以选任西南、西北、北部和东北边境官员。清朝入关后,循例而行,不仅因地制宜,因俗设治,更设立“边疆缺”,按缺授官,因地、因时、因势实施特殊的历俸政策,与内地人事管理区别开来。这是清代边疆人事除授的重要政策,集中体现边疆官员的选任原则和人事管理体制,亦是君主专制体制下中央和边区新型关系的重要表征,反映清朝不同于往代的边疆施政理念和治理策略。同时,历俸政策与铨选、考核、致仕等政策一起,构筑了中国古代官僚制度的结构体系,标志着古代官僚制度的进一步完善。

有关清代边疆缺之历俸政策,学界已有诸多论述,大致可分为三类一是从资序年限入手,概括边疆缺的历俸期限及其特殊性,为整体把握清代历俸政策做出了贡献二是从官缺制度着眼,论述清代边疆缺的种类、分布及其历俸迁转,促进了边疆缺研究的深入三是从边疆治理和环境变迁切入,探讨边疆缺的设置背景、官缺分布、历俸政策及对自然环境、区域社会的影响,开创了边疆缺研究的新思路。随着新资料尤其是档案资料的公布和挖掘,作为一项制度,边疆缺仍有深入拓展的空间。现有成果多是根据会典、方志等文献资料静态梳理边疆缺的空间分布和历俸状况,而对历俸政策的动态演变过程及其阶段性特点鲜有探讨,未能全面把握制度的演变趋势,亦未能明晰清代边疆缺的阶段性特征。本文主要依据档案资料,结合其他文献,以云贵二省所属文官历俸为中心,梳理边疆缺的演变过程,总结其阶段性变化特征,考察制度的运行程序及实际效果,以期更好地认识清代边疆的统治理念和管理模式。

 

一、清初政局与边疆缺之创设

 

所谓“历俸”,是指官员任职期间领取朝廷俸禄的时间。若官员需要试俸,或任内有罚俸、降俸、住俸处分,不仅停支俸禄,其试、罚、降、住俸时间亦须从历俸时间内扣除。故此,历俸是指官员实际领取朝廷俸禄的时间,即官员的有效任期。在帝制中国,从北魏初年崔亮奏立《停年格》开始,在官员升迁过程中,逐渐形成了按照历俸长短定选任次序的惯制。此制确立后,历代沿袭并不断充实完善。唐代裴光庭奏立《循资格》,宋代命名《叙资序》,明代在破格与循格过程中形成了以《品级考》和论俸推升为主要内容的更为成熟的“选格”章程。

清入关后沿袭明制,凡官员升授须论俸以定。因职务性质不同,官俸有“京俸”和“外俸”之分,京官历京俸,以二年为俸满外官历外俸,司、道官以二年为俸满,知府以下官员以三年为俸满。而“边方司道,历俸年半为二年,知府、有司,历俸二年为三年,余一日俱作二日”。换言之,外俸复因自然环境和地理位置之差异,分为“边俸”和“腹俸”两种类型。

据会典记载,清初云南、贵州、四川、广西、广东全省,福建所属福州、兴化、漳州、泉州等处,浙江所属宁波、台州、温州等府,及湖广所属常德、衡州、宝庆、辰州、永州地方,均算边俸其余为腹俸。可见,边俸制度是在西南、东南等沿边省份推行的特殊历俸政策,目的是为了在历俸时间和官员升迁上予边省官员以优待,鼓励官员出任边疆。而实行边俸之官缺,即称为“边缺”或“边疆缺”。这是清代边疆缺的最初形态,也是清初特殊的官缺形式。

随着局势变化和政策变更,这一特殊形式又不断调整。

首先,原有边俸地区逐渐缩减。康熙二年(1663),改湖广常德等处地方为腹俸。八年(1669),改广东全省为腹俸。二十七年(1688),因海宇荡平,将福建、浙江所属近海地方俱改算腹俸。一方面反映了清初地方形势之变化,处于沿边地区的广东、湖南、福建、浙江等省,经过不断经营,已与内地无异另一方面体现了清代边疆范围之变更,广东等省经过陆续开发,在统治者心目中已摆脱“边疆”身份,完成从边疆向腹里的内在转化。

其次,新增部分边俸地区。主要有(1)福建台湾府。康熙二十三年(1684),清朝攻克台湾后,设置知府、同知、知县等官,因远处海外,定照边俸升转。(2)广东琼州府。琼州地处烟瘴,环境恶劣,雍正元年(1723)经巡抚年希尧奏请,定为边缺,计算边俸升转。(3)陕甘沿边地区。雍正五年(1727)议准,陕西赤金、靖逆、柳沟及安西、归德各厅、卫、所官,均作边俸升转,遇有员缺,该督抚拣选题调。这是清朝疆域扩大的结果,亦是王朝统治在边疆地区进一步深化的体现。

再次,改变选法,创设优升之制。最早订立于台湾地区,其后逐渐扩大至广西、云南、贵州、湖广所属苗疆、烟瘴或极边之区。康熙二十三年议定,台湾所设文职官员,以三年为期,俟三年俸满,该督抚保题到部,以伊等应升员缺,于即升官员内先行升用。二十七年(1688)又定,嗣后所有台湾官员缺出,均停止月选,由督抚于闽省现任官员内拣选人员调补。康熙二十五年(1686),经按察使黄性震奏请,定广西水土恶劣之南宁、太平、庆远、思恩四府所属道员以下、教职以上各官缺出,停止吏部铨选,令督抚于省内品级相当现任官员内,拣选熟悉风土、品行廉能之员调补,实历三年俸满,即行升用。康熙三十七年(1698),经巡抚石文晟具奏,定云南烟瘴特甚之沅江、开化、广南、广西四府所属知府以下官员,停止吏部铨选,遇有缺出,令督抚照广西调补之例,于品级相当、现任官员内,拣选熟悉风土、廉能官员保题调补。以三年为限,“三年内果能兴行教化、俗易风移、劳来劝垦、益赋增丁者”,“照伊等应升之缺,即行升用”。康熙三十九年(1700),经巡抚马士芳题请,定黔省苗民聚居之都匀、铜仁、黎平、威宁四府,独山、大定、平远、黔西四州,永从一县,遇有员缺“于本省官员内拣选品级相当、熟悉风土、廉能之员保题调补”,三年俸满,保题即升。

可见,新定之制,是在自然环境艰苦、民族成分复杂、地方治理匪易的海疆、苗疆、烟瘴、极边之区,创设的一种较边俸更为优越的选任、迁转办法。该制度之“新”,主要体现在两个方面

其一,题调之法。清初沿袭明制,凡外官道府以下官员,均由吏部负责,每月选任一次,谓之“月选”。月选之法为掣签,即以抽签的方式决定人和缺的配置,抽到何签,即补授何缺。而新定之制,则使海疆、苗疆、烟瘴等缺从月选体系中独立出来,遇有缺出,不再月选,改由各该督抚于属员中拣选人员,具题调补。这不仅是清代铨法的一次重要调整,变更了固有的选任体系和权力分配格局,还奠定了清代边疆缺的制度基础,并为后来更动边疆缺范围提供了先例。

其二,即升之制。与论俸推升不同,即升是“以奉旨先后为序,遇缺即用,不入常例”。清代待缺官员种类繁多,不仅有在任候升之人,又有科举、学校、军功、捐纳等候选人员和丁忧服满、告病病痊、告假期满等候补人员,遇有缺出,分双、单月选用,双月选授候选、现任人员,单月补授候补人员。候选与升任相较,前者选十之七八,后者仅选十之二三。长此以往,候升人员越来越多,等待时间也越来越长,到康熙末雍正初年,非历俸二十余年则无升迁机会。而即升人员则不同,遇有缺出,立即升用,可省却漫长的较俸和等待时间。非但优于腹俸官员,亦较边俸人员升任为速,是为“优升”。

不仅如此,地区不同,环境有别,优升之速度亦有差异。其中台湾、琼州、云南等地环境最为艰苦,凡俸满三年,立即升用,这是最为优越的优升之例。广西等地多民族杂居聚居,风俗与内地迥别,初定三年俸满即升,雍正二年(1724)因地方开发、环境变化,改为五年俸满即升。较之三年即升者,此类官缺升迁速度次之,但仍是较为优越的优升办法。无论三年还是五年俸满即升,均是“恤其苦而赏其劳,加恩于常格之外也”。

故此,随着优升制的订立,清代边疆缺一分为三最优者,三年俸满即升,主要分布在云南、台湾、琼州府等地其次者,五年俸满即升,主要分布在广西等苗疆之地其余边俸地区,仍循旧制,与内地官缺一体较俸,以定迁转先后。这是清初边疆缺的分类特点,也为雍正朝中期边疆缺之调整奠定了基础。

 

二、形势变化与边疆缺之调整

 

订立边俸之制,目的是鼓励矜恤边远地区的官员,较腹俸升迁为速订立即升之制,则因边地荒凉险阻,或民情难治,恤苦赏劳,加恩于常格之外。二者均是清廷针对边疆的特殊环境和特殊需要而制定的管理政策。但政策在执行过程中,逐渐出现问题。首先,随着边疆的开发和统治的深入,很多烟瘴地方瘴气渐消,不复以往之恶劣,诸多苗疆地区风俗渐淳,不复先前之难治。若仍照旧例,在外题补即升,似觉太滥,亦于铨法不公。其次,俸满即升人员条件最优,升迁最速,兼之一般边俸人员计俸时亦较腹俸加倍,时间一长,“论俸推升一途皆归边吏,而内地官员多不得与”,于腹俸官员迁转殊属不平。而最大的弊病,则是徇私舞弊现象日益滋生,有损于吏治。题调之例将选任大权赋予督抚,是以后者在选人时,不免徇情受托,庇护私人,“以保题烟瘴边缺为名”,实际“将其人委署近地,辗转留滞,而本任竟属虚悬”,使“紧要之缺转成闲旷之所矣”。如此推延数年,未赴本任,而历俸已满,“俾得速于升迁矣”。兼之各省不断有改动边缺范围和历俸时间者,给统治者留下了边疆缺变动不居的印象。为此,清世宗决定整顿边俸政策,以立新制。

雍正四年(1726)九月甲寅,谕内阁曰

 

朕思边省地方,或烟瘴难居,或苗蛮顽桀,官斯土者与内地不同,是以边俸较腹俸之升迁为速耳。今太平日久,亦有烟瘴渐消、风俗渐淳之处,仍照旧例题补升转,亦觉太滥。著九卿将各边俸之缺,或系瘴疠未除,宜令督抚等题补,或系风气已转,可照内地选用,一一分晰议奏。

 

九卿旋即遵旨议复,不再以整个地区,而是以选任方式来衡量,仅令原有边俸地区在外题调之缺计边俸,将非题调之缺从边俸中排出,与内地官缺一体按腹俸升转。这从根本上调整了边俸的划分标准,以达到削减边缺数额的目的。但边疆各缺订立时间较早,今昔变化大,“从前定例未可悉凭”,故九卿建议,“行令各该督抚,将所属向来保题之缺,何者应归部选,何者应仍行题补,逐一确查,分晰具题,到日再议”。

接到吏部咨文后,云南等边省均详细核查,于雍正五年(1727)陆续奏报。而贵州边疆缺比较特殊,康熙六十一年(1722)经九卿科道议定,停止外补。雍正五年,布政使祖秉圭趁各省调整边疆缺之机,再次条奏,经皇帝准许,于翌年三月将边疆缺奏报上来,议准在案。结果如下

 

可见,经各省奏报、九卿议复,不仅取消一般官缺的边俸政策,大大缩减边俸范围,使历俸条例划一,以保证选法的相对公平,更是将边疆缺、边俸与选任制度捆绑在一起,以题调与否作为衡量是否为边疆缺、历边俸的唯一标准,其中由督抚在外题调者,定为边疆缺,历边俸;非题调者,除去边疆缺名目,历腹俸。这样,边俸、边疆缺与在外题调合为一体,不仅重新划定边俸的实施范围,还调整了边疆缺的分布空间,使清代边疆人事管理政策发生变化。在此基础上,边疆缺的内涵和外延也有所变动,从边俸之缺变为在外题调之缺。

 

 

三、从优升到久任:边疆缺之定制

 

雍乾交替,清高宗一如其父,仍注重边疆官员的选任,令各督抚“慎选贤员,以居其任,三年之后,察其汉夷相安、群情爱戴者,保题升擢,以示优奖”。但相对于雍正朝官员任用的重心是为人择缺、人缺相宜,乾隆朝关注的重点则转为官员久任、久道化成。高宗登基后,多次颁布上谕,申敕官员久任的重要性。乾隆十二年(1747),再颁上谕:“从来亲民莫切于县令,而知府表率一郡,职任尤重,欲望其政平讼理、易俗移风,非久于其任不可。”并命大学士会同九卿“酌定年限,示以优叙,俾可久于其任”。经过酌商,最终订立“三年准调、五年准升”之例:凡应题缺出,必本任内历俸五年以上,方准拣选题升;应调缺出,必于本任内历俸三年以上,方准拣选题调。这样,久任就从临时措施上升为制度。

作为人事管理政策的重要组成部分,边疆缺的管理理念亦会随着久任制度的订立而发生变化。这一变化的起因,是乾隆二十五年(1760)边疆要缺古州道员四十七被调办别项工程。

古州,地处贵州西南部,为“苗民”聚居之地。雍正朝中期,经总督鄂尔泰奏请,设总兵、理苗同知各一员,以理苗疆。乾隆初年,复增设兵备道一员(古州兵备道),定为苗疆要缺,在外题调,三年俸满,保题即升。二十一年(1756),古州道缺出,黔省以大定府知府正白旗蒙古旗人四十七升授。二十五年三月,古州镇总兵李勋来京陛见,高宗问及四十七的近况,李勋答曰,四十七被巡抚饬调办工,不在本任,道缺现由同知代理。这对时刻关注苗疆局势、希图官员久任的高宗来说,无疑十分失望,于是谕军机大臣:

 

著传谕各该督抚,嗣后如古州等处专任边疆要缺之员,概不得调办别项工程差务。并通查边缺内,有地非烟瘴、宜令久任者,于俸满之时,或量予优叙,或准其升衔留任,或其人实系材能出众,即于本处附近应升之缺酌量升擢,使该员等益得熟悉本地事宜,实力经理,方为允协。其如何分别定例之处,著各该督抚就本省情形悉心详查,妥议具奏,候朕降旨。

 

接到谕旨后,云贵二省当即核查,并将核查结果于当年六月具奏请旨。其中,云南省将边疆缺分为四类:元江府等四烟瘴缺和镇沅府等二夷疆兼烟瘴缺,环境恶劣,“势难久居,仍照旧例,三年俸满即升”;昭通府等十二夷疆缺和丽江府等二极边缺,“自隶版图而后,仰蒙恩威远播,德教覃敷,凡属边远夷民,莫不向化输诚,共遵王路,实与腹地无异。官斯土者,正宜久于其任,俾得熟悉情形,以资实用”,应“于各员三年俸满之日,督抚详加考核,如果奉公守正,抚绥得宜,题请量予优叙,俟再历三年俸满,果能称职,题请加衔注册,听候内部推升。如本省遇有应升之缺,一体拣选题升,以示鼓励”。贵州省将边疆缺分为两类:永丰一州尚有烟瘴,不便久居,仍照原例,三年报满即升;其余贵东道等九缺,“苗民向化已久,风土渐如内地”,“均可令其久任”,应“于三年俸满时,察其才长守洁、抚绥表率得宜者,保题量予优叙,俟再任三年,政事果无改辙、地方历久宁帖者,请予加衔注册,听部推升”。

可见,云贵二省均根据有无烟瘴,将边疆缺分为两大类型:烟瘴之缺,仍偱原例,三年俸满,保题即升;非烟瘴之缺,延长历俸年限,以六年为满,先三年俸满,量予优叙,再满三年,题请加衔注册,交吏部入即升班照衔推升。目的是响应朝廷号令,增延官员任期,以达久任之效。

奏上,吏部遵旨议定:凡云贵二省边疆缺,除元江府、永丰州等七缺尚有烟瘴,仍旧报满外,其余23缺,均先历俸三年,如果抚绥得宜,题请量予优叙,俟再满三年,果能政绩卓著,保题以升衔注册,遇本省应升缺出,具题升用。若政绩未能卓著、人才仅属稳妥者,则令督抚再留三年,根据表现,以定优叙与否;不能胜任者,令督抚随时撤回,以简缺题补;尸位旷职者,令督抚随时参劾。若调补边缺后,未经俸满人员,不得升调别缺。逐一规范历俸、奖惩和升调之法,边疆缺久任之制正式确立。

而云贵二省边疆缺分为三年俸满和五年俸满两种类型,此次仅议三年俸满者,五年俸满者并未议及。乾隆二十六年(1761),经贵州巡抚周人骥咨请,吏部又议定:云贵二省所遗五年俸满之缺,亦仿照三年俸满要缺之例,于五年俸满时查明,如果政绩卓著者,“保题以升衔留任注册,俟再满三年,察其治行卓越、抚绥得宜”,道员保题引见,候旨录用;知府、同知、通判、知州、知县,遇有应升缺出,即行题升。如有政绩未能卓著、不能胜任或尸位旷职者,照三年俸满缺之例,分别予以再留三年、调补简缺或参劾惩处。边疆缺久任制度进一步完善。前者可谓六年久任之缺,后者则为八年久任之缺。

这样,云贵二省知县以上边疆缺就被划分为三种类型:三年俸满即升者、六年俸满久任者和八年俸满久任者。列表如下:

 

 

云贵二省共有边疆缺道员以下、知县以上55缺,除7缺环境艰苦、势难久居外,其余48缺均被延长三年任期,定为久任之缺。其中,六年久任者23缺,占边疆缺总额的41.8%;八年久任者25缺,占总额的45.5%。由此,边疆缺官员任期就从三年、五年延至六年、八年,官缺内涵亦从优升转为久任。这是清代边疆缺的一次重要调整,也是清代边疆官员选任和人事管理制度的重要变化,标示边疆缺制度最终形成。

 

四、制度执行与实际效果

 

制度确立后,便进入实践执行阶段。与制度规定相比,制度的实践及其效果,亦是制度史研究的重要内容。按照制度规定,官员久任俸满,自行申请,由县(或知州、同知、通判)至府(或直隶州),由府至道,由道至布、按二司,层层转详,逐具考语,最后呈详督抚复查,具题请旨。这是官僚体制下政务运行的必然要求,从中可以窥探当时的公文运转程序和上下级官员之间的行政关系,把握久任制度的执行过程和运作细节。

如贵州普定县知县王雨溥,直隶河间府交河县人,乾隆三十四年(1769)由安平县调补普定县,至三十九年(1774)历俸满五年,详称:“卑职于乾隆三十四年调补今职,是年十一月初八日到任,自到任之日起连闰扣至三十九年九月初八日,历俸已满五年,例得报满,理合具文,详请俯赐加考转详。”呈安顺府。知府戴涵查核后,加具考语:“该员才明干练,办事实心,与加衔留任之例相符,相应具文详请核转。”呈贵西道。道员徐堂复查无异,加具考语:“该员干练明晰,办事认真,与报满加衔留任之例相符,相应具文,牒请转详。”移布按二司。布政使国栋会同按察使再次复查,具详:“该员才情敏干,办事认真,与加衔留任之例相符,相应具文会详,伏候会核具题。”详贵州巡抚。巡抚韦谦恒最后加考,并于乾隆三十九年十二月十八日具题:“臣复查该员王雨溥年力富强,办事干练,与报满加衔留任之例相符。”从县呈府转道移司详抚,层层考察,逐具考语,将久任官员的表现纳入逐级考核之中,保证了申请人的行政素质和行政质量。

题本驿递到京,经通政司核查,转内阁票拟后,进呈皇帝,旨令吏部议奏。对照制度规定,吏部详查官员的资格、年限、表现,给出建议,具题请旨,由皇帝裁决。这是清代君主专制体制下公文运转的一般程序,与地方运转程序一道,为我们勾画出一幅完整的行政流程图。

王雨溥题本到京后,批红令吏部议奏。不久,吏部议准:

 

查定例,贵州普定县知县,令该督抚拣选调补,五年俸满,如果才守兼优、政绩卓著,该抚核实保题,以升衔留任注册,俟再满三年,察其治行卓越、抚绥得宜,遇有附近应升之缺,毋庸应题、应调、应选,俱准题请升用等语。今普定县知县系久任苗疆冲繁难要缺,王雨溥直隶拔贡,现任普定县知县,乾隆三十四年十一月初八日到任,该护抚等既称该员年力富强、办事干练,与报满加衔留任之例相符等语。应如该护抚等所请,普定县知县王雨溥准其五年俸满,加通判衔留任注册,俟再满三年,仍照例题请查核办理。

 

即严格按照定例,核查久任人员的任期、治行,予以准行。王雨溥边疆久任一例,最后以高宗允准而暂时告一段落,初步完成制度实践。

按照制度规定,五年俸满被评优是久任的基础,只有历俸再满三年第二次被评优后,才能留于本省,遇缺题升。五年俸满时需要申请、加考、呈详、具题、议复、裁决,三年俸满也是如此。上举王雨溥者,截至乾隆四十二年(1777)八月,在普定县任上又满三年,经本人申请,安顺府知府呈详,贵西道转详,布按两司考察,巡抚加具考语后,于同年九月二十五日具题:“该员王雨溥自三十九年九月初八日苗疆五年俸满之日起,连闰扣至四十二年八月初八日,历俸又满三年,前后接算,历俸已满八年。兹据署布政司事按察使永庆、署按察司事粮驿道国梁会详称,王雨溥年力强壮,办事干练,久任苗疆,抚绥得宜,今苗疆又满三年,与保题请旨升用例符,详请具题前来。臣复查该员王雨溥才识明练,办事安详,苗疆八载,抚驭得宜,与保题请旨升用例符。”吏部遵旨议复:“应如该护抚等所请,普定县知县王雨溥,准其八年俸满,遇有附近应升缺出,照例保题升用。”

历经八年,王雨溥最终践行了边疆久任的期许,不仅得到督抚、吏部和皇帝的认可,当年即被擢升古州厅同知,实现人生仕途上的一次重要跨越,从七品跃升五品,亦受到本省文人士绅的高度颂扬,将其列入咸丰年间纂修的《安顺府志·本郡名宦传》中评价道:“军需不累于民,胥吏不得作奸,立义学、书院,善政毕举”,数十年后,人们“读书院之遗碑,溯父老之旧谈”,仍“为之低徊感慨焉”。

可见,通过层层核查,逐级注考,久任制度将现任官员纳入严格的考核流程,要求官员有守有为,认真施政,做出政绩。这是对久任官员的期许和要求,也是对久任官员的考核和评价,不仅对官员自身具有重要的激劝作用,亦对大一统国家的边疆治理和官僚政治具有良好的规范意义。

从王雨溥的个案可知,久任制度确实具有良好的功用,成为治理边疆的不二良法。但其普遍效果如何?还需从制度本身进行考察,并予以量化统计,全面分析。

首先,从制度本身来说,久任制度颁布后,各督抚仍须根据形势变动,对边缺的数额和分布进行调整。其中有增加者,如乾隆三十年(1765),改原定烟瘴即升之广南府知府、宝宁县知县为久任夷疆缺,三年俸满优叙,再历三年,加衔候升。三十六年(1771),移云南永昌府同知驻龙陵(龙陵同知),贵州贵阳府通判驻下江(下江通判),前者定为久任夷疆缺,后者定为久任苗疆缺,均在外调补,三年俸满,加衔留任,再满三年,保题升用。也有减少者,数额较多,可分为四种类型:

第一,前任所拟未当,后任予以调整者。久任之例初定时,滇省将广南府、宝宁县二缺定为烟瘴缺,三年报满即升;将普洱府、思茅同知、宁洱县三缺定为六年久任。乾隆三十年,新任总督刘藻认为,二者正好颠倒:“查普洱一府,一交春夏,烟瘴盛行,本地民夷每多染成瘧症,官斯土者,势难久居。如近年普洱镇总兵官雷霖受瘴身故,普洱府知府汪坦亦染瘴难痊,请解任回籍调理。而官员随任之亲友、家人及兵丁、书役瘴故者,更指不胜屈。臣于今春阅兵至普洱府,验其气候,试其水土,实迥非内地可比。至于广南府、县,从前间有烟瘴,近则生齿日繁,人烟稠密,疠气全消,同于中土。惟与粤西毗连之剥隘等处微觉有瘴,而去府尚远,不致为害。夫以盛瘴之区淹滞六年之久任,无瘴之地遽邀三载之即升,于情理既未得其平,于政治即难收其效。”最终建议,将二者调换,普洱府等三缺改为“烟瘴调缺,三年俸满,撤回内地升用”;广南府等二缺改“为夷疆久任,三年优叙后,再历三年,加衔候升”。奏上,吏部议准,更替于案。

第二,客观形势变化,将在外题调之缺改归部选者。乾隆三十一年(1766),贵州巡抚方世儁奏:“查镇远府属之镇远一县,地处冲途,民苗杂处,原定为冲繁难兼三要缺。近查该县虽系附府首邑,又当云贵二省往来冲衢,但该府亦有分辖地方,邑境不为辽廓,且有镇远镇标、营、汛同城,一切稽察防范事宜,文武协力,尚属易于料理。兼之该地民苗向化日久,人情淳朴,词讼亦简,治理无难,情形较前迥不相同”。故“未便因循,致令名实不符”,应请酌量更定,将“镇远县改为冲繁二字中缺,归部铨选”。吏部议准在案。三十五年(1770)总督明德奏准,云南昭通府知府、维西通判、恩安县知县、永善县知县、恩乐县知县等缺应终止题调之例,将知府改为请旨,通判、知县改为部选,毋庸再算边俸。边疆久任的基础是在外题调,题调不存,久任焉附?

第三,苗民归诚向化,将边疆字样裁撤者。乾隆五十八年(1793),黔抚冯光熊奏称,辖内安顺府知府、郎岱同知、黄平州知州、普定县知县四缺,乾隆二十五年(1760)定为苗疆久任要缺。今查四署“苗民向化已久,均各循分务农,且有剃发衣冠、读书应试,一切语言嗜好实与齐民无异。若仍列入苗疆,论俸加衔升转,似觉过优,且名与实亦不相符”。应将四缺“苗疆字样”除去,照一般题调缺之例拣选升调。奏上,吏部议准。边疆是久任存在的必要条件,边疆业已“化内”,何来久任?

第四,改动官制,裁撤边疆久任之缺者。乾隆三十五年(1770),经大学士傅恒奏定,将元江府、镇沅府均改为直隶州,元江府属之他郎通判、镇沅府属之威远同知均改归普洱府管辖,师宗州改为县治。元江州、镇沅州、他郎通判三缺,“照旧在外拣选调补,历俸三年,题咨报满,撤回内地候升”;师宗县一缺,归部铨选。道光二十年(1840),改恩乐县为镇沅直隶厅同知,定为苗疆要缺,三年俸满,撤回内地候升。官缺已裁,久任何存?

迨光绪朝中期重修《大清会典》时,云贵二省仅余久任27缺。与乾隆年间定制时相比,虽然久任制度一直存续,但缺额越来越少,制度也越行越窄,动摇了久任的根基,与原有之期许距离较远,执行效果也无疑大打折扣。

其次,从量化统计而言,边疆官员有任期八年者,如前举普定县知县王雨溥等;有任期六年者,如广南府知府克色礼等;亦有不足一年者,如宝宁县知县郝敬修、蒋如燕等,到任仅数月即被更换。现据地方志之记载,统计官员的平均在任时间,以见久任缺任期之一斑:

 

据有文献可考25久任缺中,平均任期最长者为2.57年,最短者才1.31年,合在一起之平均任期还不足2(1.86),不仅与八年之限相差甚远,与六年之限也有一大段距离,更毋庸说久于其任、久道化成了。

可见,官缺更动之趋势和量化统计之结果均与个案分析有很大不同,所表现出来的久任制度的执行效果颇不乐观。这其中除有云贵二省调整久任缺时所提及的客观因素外,还有很多隐藏于表层下的原因不容忽视。边疆久任之区,或地处极边,或环境恶劣,非但“苗”“民”杂处,“强悍性成”,“讼狱疲繁”,稍有不慎,就被罚俸、降级甚至革职,而且缺分贫瘠,收入寡鲜,“公私用度皆须赔垫而行”,“日累日深”,无有底止。这是对官员素质、心性和耐力的巨大考验。更严峻的是,对很多官员来说,俸满后的优升待遇犹如空中楼阁,遥不可及。相比王雨溥等顺利俸满者,多数官员到任未久,或因人缺不适离职,或因染瘴生病去世,根本等不到升迁的机会。是以越来越多的候选官员心存忧虑,视久任缺为畏途苦海,设法推托;推托不掉,则找寻借口,东委西署,迟滞不前。尤其嘉庆年间恢复边疆缺委办之例后,云贵二省更是以内地人员不敷差委为借口,将久任官员委办各种差务,动辄经年。所遗之缺令候补人员委任、署理,并以调剂为常法,频繁更替,疲于应付,致使边疆久任缺如走马灯一般换来换去,不仅影响官员的平均任期,也违背了久任制度的初衷,与久任之期许愈走愈远。

 

结语

 

综上可见,以官员历俸为中心,清代边疆缺经历了从边俸到优升再到久任的变化过程。清初政局未定,局势紧张,官员视边疆为畏途,为鼓励仕进,清朝将云南、贵州、广东、广西、四川全省及福建、浙江、湖广部分地区定为边俸,初创边疆缺之制。随着形势变化和统治加强,调整边俸范围,确立在外题调和三年即升政策,实行特殊的选任办法和迁转条例,边疆缺逐渐向优升转换。乾隆朝中期,最高统治者改变统治观念,延长边疆官员历俸时间,边疆缺又从优升过渡为久任。

这一演变历程,在行政管理体制史上具有重要意义,标志着中国古代边疆人事管理政策日趋完善。一方面,在官员选任上,区别月选和外补,将边疆缺交由各该督抚于本省内拣选属员,具题补授,保障了因缺授官和人地相宜;另一方面,在历俸政策上分出边俸与腹俸,将边疆缺与边俸、外补联系在一起,因地制宜,实行三年、五年、六年、八年之策,将边疆特殊性和地方一般性统为一体。不仅使选任权逐渐转移到地方督抚手中,亦使考核权日益具有地方性特质。这样,从明代沿袭下来,统由吏部负责的选任模式和权力分配方式开始发生变化,王朝中央和边疆地方间逐渐形成新型的行政格局和权力关系。

就根本而言,这一演变历程又是清朝统治者治边观念、思想和方略变化的结果,标志着清朝边疆统治理念和管理模式日渐成熟。实行优升之制,三年或五年即升,目的是鼓励人才出任边疆,对边疆实施较为有效的防备和控制;而延长历俸时间,令官员久于其任,目的是加强地方治理,保障地方长治久安。故此,从优升过渡为久任,实际是清代边疆统治观念和模式由防备、控制向有效施政、长治久安转移。这是清朝边疆统治日益深入、成熟的表现,也是清朝边疆统治迥异于往代的特殊之处,颇具历史研究和现实借鉴意义。惟囿于多种因素,久任制度的执行效果与原期望值有一定的差距,但这并不能否定制度本身的价值。只是在考察制度效果时,既要重视行政运作和代表案例,又要关注制度变迁和整体趋势,全面认识制度面貌,整体把握制度本真,予制度以客观评价。

 

 

本文原刊《中国边疆史地研究》20196月第154-166。文中原有注释,引用请务必参考原刊。

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