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民国时期的县级行政区域整理(1927—1937)——以浙江省为例
来源:《历史地理》第三十辑 作者:徐建平 点击数:1166 更新时间:2019/12/2

―、引言

行政区域界线是指相邻的行政区域之间的分界线,其标志可以是山脉、河流等自然物,也可以是界桩、界石、界墙、沟渠、道路、运河等人造物。行政区域界线的类型一般可以分为三种:一是习惯线,是行政区域之间自然形成的、毗邻双方共同承认和遵守的边界线;二是法定线,是经过相邻地方政府协商、订立划界协议和实地勘测划定的边界线;三是争议线,尚处于带状,并未完全划分清楚或者相邻地方政府之间还存在争议的边界线。民国以前,我国的各级行政区域之间的界线大致由上述三种类型组成。事实上这三种类型都是政区边界在特定条件下的不同表现形式,而诱发因素即为边界争议。边界争议的实质是资源权属争议,也即经济利益之争,比如争夺土地、草场、森林、矿藏、水源、湖泊、滩涂等的归属权,单纯的行政区划之争是很少的。

传统中国一直是农耕社会,耕地是最重要的资源。明清以前人口少,耕地压力不大。对于自然资源的认知与利用也有一个过程,传统时期既无须争夺地面资源更无须争夺地下资源。明清以后,人口大量增加,但区域分布不均,中东部密集,故平原地区政区边界事实上已经成型,但大多为习惯线。而山区以及中西部地区,依然地广人稀,政区边界仍呈带状分布。原本界限不明晰的几个政区之间,只有在出现利益争端时,边界的几何线条的要求才会凸显出来。这些边界争端如果相邻地方政府之间达成协议,进行勘界并树立界桩,则习惯线转化成为法定线,反之,则成为争议线。民国以前,中央政府从未大规模的进行政区边界整理,对于边界争端多为特事特办,故而法定线和争议线基本都以个案形式存在。行政区域边界中大量存在的习惯线对于地方政府的政治治理来说始终是个隐患,因其随时可以转化为争议线。尤其到了清末民初,随着地方自治观念的逐步深入,区域观念越来越强化,明确的区域范围是开展地方自治的前提。因此,边界纷争随之层出不穷,使得地方政府应接不暇。于是整理行政区域,对政区边界实行法制化管理成为国民政府不得不面对的一个难题。

周振鹤先生认为行政区划史的研究应包括至少三个方面的内容:一是从制度上研究行政区划的起源与变迁,二是研究行政区划各要素的具体变迁,三是推究行政区划变迁的原因。其中就第二方面具体来说,要详细考订政区建制的置废、层级的增减、幅员的盈缩、界址的变迁、等第的升降、名称的变更、治所的迁移,也就是说,要复原历史上行政区划各因素变迁的全过程。民国时期整理行政区域计划的对象主要是县级政区,这一工作由中央力推,而由地方政府具体执行。然边界整理涉及地方行政区划的微调,一条边界往往涉及两县甚至多县,既要照顾到相应的地方政府,又要顾及相应的地方民众,体现的是政治、文化、经济、地理等多种因素的交互影响过程。另外,县级政区的置废,并非简单的中央一纸命令即可,这是对既有行政区划体系的局部调整,其背后自然有着多方面因素的考量。探讨其置废的细节,或许能对民国时期行政区域整理过程的曲折反复有更深层的理解。

有关民国时期政区沿革方面的研究成果主要有吴承堤的《近六十年全国郡县增建志要》(东亚印书局,1936年)以及张在普的《中国近现代政区沿革表(18202004)》(福建省地图出版社,2006年),以上两书具为资料汇编性质,是传统地理沿革表的延续,主要记载的是政区置废,基本不涉及其他要素的变迁。有关浙江省行政区划沿革的成果则有浙江省民政厅主编的《浙江建置区划沿革》(浙江大学出版社,2009年),该书上起秦代(前222年),下迄2008年,以沿革表的形式展现了浙江省二千多年来的区划建置情况,是一部实用的区划资料工具书。该书最大的作用是做了一个建国之后区划调整的资料长编,为研究建国之后的浙江省行政区划提供了极大便利。但是该书在建国之前的区划沿革过于简略,且所有结论都未提供资料出处,给使用者带来极大的不便。

民国行政区划史的研究,则以傅林祥、郑宝恒的《中国行政区划通史·中华民国卷》(复旦大学出版社,2007年)为集大成之作。该书主要研究中华民国时期地方行政制度与行政区划的变迁过程,但凡民国时期出现的地方行政组织,无不一一举例说明,阐述其变迁过程。尤其将省、道、行政督察区等行政组织的辖区变迁以沿革表的形式加以展示。相比前人的研究,该书对于民国时期政区置废的过程以及时间精度上都有了相当的提高,是民国区划史研究最为重要的参考书目之一。但是限于体例,该书对于国民政府的行政区域整理计划只涉及与高层政区的相关部分(省级政区的增设、省界的勘定、直辖市的设置等)。就学术界现有的研究成果来看,对于国民政府整理行政区域计划的成效未见专题研究。因浙江省是此次行政区域整理计划完成最为出色的省份,故笔者拟以浙江省为例来检视国民政府整理行政区域计划,以就教于方家。

二、国民政府整理县行政区域的计划

清朝灭亡之初,北洋政府曾对地方行政系统作过比较大的调整,最为重要的措施为废府留县,并广泛设置道一级行政区别,将地方行政系统改造为省、道、县三级制。但是这个改造并不彻底,尤其是在县级政区一级几乎仍然原封未动的沿袭旧制。再加上军阀割据各自为政,使得当时的行政系统相当混乱:我国行政区域,自民元以来,虽将前清道府厅州等类名称废除,事实上仍多沿袭旧制,边远地方,并有所谓特别区、县佐、分县、行政委员及土州、土县等等特殊组织,显与总理建国大纲所规定之省县两级制度不符,且制度既殊,系统自紊,施政困难,莫此为甚。办理自治,滞碍尤多。其他如不合时代潮流之专制名称,未经改革;不便行政管理之区域及治所,未经改划与迁驻;以及工商业繁盛区域与冲要地方,未经设置市区,督促建设。凡此诸端,均为内政上最重要之问题。十余年来,军阀割据地盘,各自为政,无统一健全之中央政府,以图改革;无完备之法律,以资依据。遂致因循依旧,毫未更张。19274月,国民政府定都南京,8月设民政部。次年4月,公布《国民政府内政部组织法》,将民政部改称内政部,掌理地方行政、土地、水利、人口、警察、选举、国籍、宗教、公共卫生及社会救济等事项。在国民政府名义上统一全国之后,内政部的首要工作便是筹备整理全国行政区域:

迨十七年我革命军完成北伐,统一全国,奠都南京,开始训政。内政部于是年四月间成立,即首先筹议整理全国行政区域之计划。

为此,必须对已有的县级行政区域状况做一个排查,内政部一经成立便为此专门制定了相应的表格,要求各省详细填写:

为咨请事,查治国之道首贵正名,施政之要莫如经界。现值训政开始,各省地方行政区域及其名称等地,急应从新厘定,以树改进政治之基础。惟自军兴以来,各省地方政府对于变更行政区域、改定县名,添设新治及地方上种种因时制宜之改革不一而足。本部成立未久,各种档案均付阙如,亟当着手调查藉资参考,相应拟具调查表式咨请贵政府查照详细填明并附具说明书咨复过部,以凭办理。

国民政府于1928年开始训政,虽然国内还存在很多割据势力,但表面上还是全国一统,遵从南京中央政府的号令,这使得开展全国性的行政区域整理成为可能。经过对全国各省行政区域状况的基本调查之后,内政部确定行政区域整理最根本的任务是理清疆界,因为疆界不清容易产生以下问题:

究其缺点有数端,或则犬牙交错界限不清,对于抽收税捐,每易发生争执。一遇命盗案件,又以管辖难明互相推诿,以致人民不免纷扰,凶匪得以潜踪。或则甲县境内距乙县数里甚至数十里,忽有乙县辖地一段,如所谓插花、瓯脱、飞地、嵌地,种种名称。甲县对于此地不能行其管辖权,而此地居民奔赴乙县赋役亦感重大不便。或则地方易治而县境转小,号称难治,而县境转大面积或畸或狭,道里不均。穷乡僻壤,则数县不管,繁市巨镇则数县共管。人民之保护不同,负担各异。县政府发号施令亦难免有迟速互异之感。现在全国厉行自治,县为自治单位,如疆界不齐于划分自治区时尤易发生窒碍,势必穿插牵制运用不灵。

针对以上实际情况,内政部制定了有针对性的行政区域整理计划,分区域有重点地推进:

吾国历史久远,封建之时期甚长,过去各县疆界,大都犬牙相错,便于牵制。所谓插花地者,几于通国皆是。而因政治不良,经济影响,积久皆成盗匪啸聚之薮。各县政府,或因其地处偏陬,鞭长莫及,或因其毗连数区,互相推诿,以致阻碍行政,扰害治安,实为不浅。现在“剿匪’’军事虽告胜利,但以“匪共”化整为零,仍有潜滋暗长之势。故在“匪共”区内,对于县行政疆界之整理,尤有必要。其次边疆各省,仍多保存土司制度,亟应宣导开化,改行县制,以利行政,而谋发展。余如各省边界地方,或因山川阻隔,施政困难,或因久遭“共祸”,善后需时,则当斟酌情势,请置行省或增设县治,以便管理,且防“匪患”。

简单来说就是在有共产党活动的区域实行县界整理,明确管辖;在边疆和少数民族地区继续改土归流,设置新县,推进建设。在一般地区则因地制宜,根据实际情况来调整行政制度。中国历史上边界争端在各个时期都有,但是并未有过政府层面的大规模清理疆界行为。清雍正三年(1725),雍正皇帝试图对南方各地尤其是西南地区的经界进行整理:

《周礼》称“惟王建国,体国经野”。孟子亦言“仁政必自经界始”。经界所关,诚为至重。从来两省交壤之地,其界多有不清,云贵川广等省尤甚。间至一省之内,各州县地界亦有不清者。每遇命盗等事,则互相推倭;矿厂盐茶等有利之事,则互相争竞,甚非息事宁民之意。各省督抚,其共矢公心,详细清查,如与邻省地界有不清者,则两省各委贤员,共同勘定。若本省内地界有不清者,即委本省贤员勘定。地皆朕土,人皆朕臣,此盈彼绌,悉在版图之内,无容分视也。虽地界或间有难定之处,但平心勘划,即使稍有不协,然一定之后,久远得以遵据,永无推诿争竞之处,于地方大有裨益矣。

对于这次勘界行为,韩光辉先生认为虽然具有重大的现实意义,但是其主导思想主要在于息事宁民,缕靖地方,减少对于资源占有与开发的纠纷,以达到长治久安、经济发展的目的。政府对待边界争端往往采取个案化处理,特事特办,处理的具体流程和方式可以用下图来表示:

这种处理方式因其效率低下,易受人为因素干扰,在案件频率不高时,政府尚能应付。进入民国以后,边界争议案件频发。内政部成立之初,即受理了多起边界争议案件,在处理的过程中,内政部深感“无法可依”所带来的麻烦:

良以我国各省县地方行政区域,多系沿袭前清府厅州县旧制,未加整理。近年行政制度,改革频繁,各省市县疆界,或因旧界混淆,迭起糾纷,先后经本部会同各省市政府核议勘划。只以无一定之标准可资根据,审议时每感困难,且每一次界域争议发生,双方地方政府及人民团体,往往互引证据,博稽志乘,议论纷纭莫衷一是。临疆几同敌国,寸土不肯让人,卒因年代云遥,沧桑屡变,图籍虽在,地域难详,以致悬案多年,每引起械斗惨剧,迄无良法可资解决。究之同属国家土地,属甲属乙,本无此疆彼界之分,倘能由中央确定勘划界线原则,以土地天然形势及行政管辖之便利,与其他事实问题,为立疆定界之标准。所有违背时代精神,偏重历史观念,富于封建思想之部落纷争,自可迎刃而解。

为此,内政部专门制定《省市县勘界条例》(1930531日公布),该条例基于以下5点原则:1.趋重天然形势;2.图谋行政便利;3.打破封建思想;4.消减部落纷争;5.适合时代精神。内政部认为自此条例公布之后,“所有向来以历史沿革为证据之界域争议悬案,将自此一扫而廓清之”。《省市县勘界条例》的推出,为各级政府处理边界争端提供了法律依据。此后政府的勘界流程也大大有别于传统时期,具体过程如下图所示:

《省市县勘界条例》除了专门针对边界争端提供法律依据外,其中第七条还规定“囿有县行政区域,遇有下列情事之一者,于必要时,得变更编制,重行勘议界线”:

一、因省或市行政区域之变更,必须裁并或改置时;

二、固有区域与天然形势抵触过甚,有碍交通时;

三、固有区域太不整齐,如插花地、飞地、嵌地及其他犬牙交错之地,实于行政管理上甚不便利时;

四、固有区域或狭,或畸,与县治距离太远或交通甚不便利时;

五、面积过于狭小或过于广大时;

六、户口过于稀少或过于繁密时;

七、地方经济力与邻近各县相差过甚时;

八、警卫之支配及自治区域之划分,甚不适宜时;

九、有其他特殊情形时。

可以看出这一条款真正显示了政府整理行政区域的决心,该条款并非针对边界争端,而是直接针对原有的不合理的边界形态进行重新划分。为了配合这一工作,内政部进一步制定了《县行政区域整理办法大纲》(1931429日公布)以作为《省市县勘界条例》的补充。该办法大纲为县行政区域整理提出了4种处理方式:

1.厘正:将毗连各县边界交错之地划归整齐,勿使参差。

2.互换:为管辖及地形上之便利将毗连各县地段互相交换一部分或数部分。

3.划分:土地辽阔之县,施政不易,应将其划分两县,或并入他县一部,以便治理。

4.归并:割数县之一部,新设县治或将旧治取消与他县归并,另成新县。

该大纲要求各省民政厅“应于本办法通行三个月内,将所属各县行政区域,有无省市县勘界条例第七条各款情形,切实查明,详细列表,并拟具整理方案,报由省政府核转内政部查核”。并“于最短时期内,切实施行”。众所周知,在整个行政区划体系中,县级政区无疑是最为稳定的,骤然大规模调整并非易事,例如河南省一开始就遇到很大阻力,“最初民众方面,多狃于积习,不愿变更管辖,各县政府亦多不积极办理”。故而自法令公布一年以后,各省进展仍很缓慢,内政部对此相当不满,再次发文催促办理:

本部……拟订县行政区域整理办法大纲……乃事隔一载……各省迭经催促尚未拟有具体整理方案报部核办。现在训政年限即将届满,地方自治须克期完成。依照中央政治会议第二百零七次会议决议颁行之训政时期完成县自治实施方案进行程序表,于第一期进行事项内即列有整理各县市疆界一款。自未便再事延缓致误训政大业。除分咨外相应咨请贵省政府查照前今各咨督饬民政厅照章积极办理。

在内政部的一再督促下,除了一开始就积极办理的浙江省外,其他省份也逐渐将此类信息统计上报并开展整理工作。1936年内政部编纂《内政年鉴》,对于内政部建立七年来的行政区域整理工作有过一个统计,现整理如下:

上引《内政年鉴》的数据收集截止于19356月,这一时期是南京国民政府统治相对稳定的时期,之后便陷入抗战及国共内战,很多措施得不到贯彻。也就是说,国民政府内政部推行地方行政区域整理的主要成绩,集中于内政部成立至抗战爆发前的十年间。通过上表我们可以看出,在《省市县勘界条例》及《县行政区域整理办法大纲》公布后,执行此一命令的省份只有江苏、江西、甘肃等12个,而且即使这些省份大多也只处理了一些零星个案,真正大规模开展行政区域整理的只有浙江省和河南省。河南省截至19359月,统计全省各县共有插花地段3180余村,而正式办理交接的有1600余村,只完成了一半。

浙江省对此项工作较为重视,“各省民政厅已遵照部颁办法大纲各条规定实行整理县行政区域报部核转备案者仅有浙江一省,从制定详细的信息统计表到最终逐一清理各县之间的边界,浙江省基本完成了行政区域整理的任务。这一清理工作事实上包括两方面内容,第一是根据实际情况调整原先不合理的县级政区,主要是增设省辖市;第二是对原本各县之间的界线进行清理,调整插花地,变传统的习惯线为法定线。

三、浙江省行政区域调整一一省辖市的设置

北洋政府时期浙江省并未设置有新的县级政区,国民政府定都南京的最初十年,浙江省先后设置了杭州、宁波两个省辖市。作为城市行政区,首先要解决区域范围的问题,市的范围并非简单以原县城的城厢为界,而是包括了城厢周边的郊区,这样市县之间就需要重新勘定边界,原有的县界须调整。

1.杭州市

1927年,国民革命军奠定两浙,国民党中央政治会议浙江分会于428日,举行第三次会议,议决通过筹办杭州市市政厅案,并推定省务委员兼秘书长邵元冲任杭州市市政厅厅长。邵氏于517日宣誓就职,620日依省令市政厅改为市政府,厅长改称市长。邵氏起草之《杭州市暂行条例》,于526日获得通过。依条例规定,在市区区域方面,划原杭县所属城区及西湖之全部,东南沿海塘至钱塘江边闸口一带,西至天竺云栖,北至笕桥及湖墅、拱裒、裒桥为新市区范围。杭州市行政区域直隶于省政府,不人县行政范围。7月,浙江省务委员会第三十四此会议对杭州市区域做出微调:“暂定东面沿江一带,上自江干区起,沿会堡皋塘南区,下至乔司区为止,南面至江干区为止,北面至湖墅区为止,西面上自江干区起,至西湖区,旁及钦履区留下镇及调露区为止。”至10月底,省务委员会第三十九次会议公布《修正杭州市暂行条例》,其中第三条规定:“本市行政区域以杭州城区、西湖区、湖墅区、皋塘区、会堡区及江干区区域为范围。”此次修正,将原本划入市区的乔司、调露两区及钦履区留下镇划归杭县。区域确定之后,便由市县双方派员会勘具体的边界走向。最终议定市县经界如下:

东起九堡,徇二围塘,折入小路,过黄天堂,越笕桥铁路,循河流过泥桥头、陆家桥、九香桥、邱家桥、丁公桥、河北桥、金工桥、文河桥、八角凉亭桥、长衣村桥、安桥头、褚家桥,折东北经大小蔡堰,迤西入下河兜,复折经方家桥,沿河转达金典桥,至施行村对面折西南,至曹家桥,循河流折北,达永安桥(俗名太平桥),周家桥、长春桥、康家桥、汽车洋桥,循大路南行至观音桥,又循河流至庆龙桥,又循大路行至思娘桥,又循河流至冯家桥,由此越秦亭山、北高峰、美人峰、石头山、石人岭、折至天竺山、青草台、狮子峰、马鞍山、螺整峰,循六和塔边小溪流直达钱塘江。

市县经界勘定不久,适值国民政府颁布《省市县勘界条例》,根据该条例,新设之省、市、县行政区域,应依照该条例第二条规定的各款原则勘议界线,即以土地之天然形势等为原则,而杭州市与杭县之间的经界与条例多有不合,“尚多犬牙相错之处”。于是市县双方商洽重行会勘。至19325月,新的市县经界勘定:

其西南界线,自之江文理学院西面江口大路起,循路之曲折,碗挺达于獅子峰之顶,跨天竺山,斜趋石人岭、石头山,循路由美人峰至北高峰,横贯桃源岭,由椅子山出秦亭山至古荡,以与旧界相会;西北角界线,由汽车路洋桥入河,过和睦桥,沿周家桥,侧折转严家桥,循河至汽车路,出拱震桥,与运河为界;北部界线,由长桥起,经永安桥折向北,循河直趋至河流转弯处,折东经镇梁桥,至施行桥,又折南过金典桥,随河流曲折至严家桥,以与旧界相会。

自此,杭州市区的范围正式确定,相比原杭县城区,面积扩大多倍(见图1),这其中既有规划上面的考量,更与实际的工商税收密切相关。

杭州市区1936年还有一次大的调整,即市政府为开辟郊外风景,拟将建设九溪公园。于是申请调整经界,扩大市区:

由梵村西约1公里之留芳岭,直上山冈,经百子尖、任家坞、象鼻尖、竹竿山、瑯珐岭,至石人岭、白云峰,与市区原界线连接,悉以山之分水线为界,界东梵村、徐村、云栖、梅家坞、五云山、獅子峰、白沙鸡及大刀沙一带之山丘平地,尽行划入市区。现全市面积,共计250.835平方公里。

国民政府定都南京时,首先设立上海、南京两个特别市,直隶于行政院。杭州市设立之初,邵元冲在组织规划市政时也是以特别市为目标。192873日,国民政府颁布《特别市组织法》和《市组织法》,杭州市遵照《市组织法》第一条之规定,直隶于浙江省政府。1930520日,新修订的《市组织法》重行公布,新法令规定省会不设院辖市,杭州市仍隶属于省。19435月,再度颁布新《市组织法》,虽然废除了省会不设院辖市的规定,但杭州市仍属省辖市。

2.宁波市

宁波城厢内的市政筹备机构初设于1920年,由地方人士根据地方自治的规定,呈请当局立案。主要工作为拆除城墙、填河修路。19272月,北伐军攻克浙江,宁波市政筹备处改组为宁波临时市政府,由自治团体转而变为行政机关,其组织机构由当时的军政人员及少数地方人士所组成。南京国民政府正式组建时候,宁波临时政府没有为国民党浙江省政府所承认,5月,浙江政治分会正式呈请南京政治会议批准设立宁波市政府,任命罗惠侨为第一任市长。6月,颁布《宁波市暂行条例》,71日,宁波市政府正式成立。根据《宁波市暂行条例》的规定,宁波市的行政区域包括“鄞县城厢及江北之全部,北沿姚江,东北至慈镇桥,迤延至甬江北岸孔浦。甬江南岸由余隘迄,东至镇东桥,东南至白鹘桥,南至叚塘市,西至王春桥”。

但上述规定只是一个大致的区域范围,具体的边界走向尚未勘定。1927年末,宁波市政府开始土地登记及丈量,于是市府与鄞县双方商议会勘边界,最终确定市区边界的走向:

江东区由甬江南岸的余隘起,迤东至西洞桥;东南经白鹘桥至奉化江边的道士堰;在南郊,南至启文桥,西南至侍郎桥;在西郊,西至望春桥,西北至新渡;在江北区,因镇海县境的上、下白沙及孔浦与市区接壤,当时为杭甬铁道运输站的终点,划归市区管辖以便利交通。

19296月,市政府与镇海县再次协商会勘市区东北部边界,决定将倪家堰经鄞定桥,迤延经大通桥、孔浦桥至甬江北岸孔浦道头以南地区划入市区。自此,宁波市区域范围完全确定,总面积45.6平方公里(见图2)。

然而,宁波自设市伊始便存在大量争议,尤其是政府无力负担规模庞大的市政建设经费,导致各方怨声载道,要求撤市之声持续不断。19311月,浙江省政府接受宁波市各法团暨民意代表的请求,并向国民政府呈请废止宁波市,其理由如下:首先是法令方面,按照《市组织法》的规定,省辖市人口必须在三十万以上,或者人口在二十万以上且所收营业税、牌照费、土地税每年合计需占该地总收入的二分之一以上。而宁波市人口为二十一万余,土地税、营业税尚未举办,牌照费收数甚微。其次是民意方面,原本设置市政府是为了某市政的发展以更好的服务市民,但是事与愿违,市民反对之声不绝于耳。第三是财政状况,收支相抵,不敷甚巨,市民不堪重负。此外杭州绍兴之间直接通车,温州台州之间直接通航,也使得宁波在交通、商业上的地位大不如前。基于上述理由,国民政府批准正式裁撤宁波市,原区域并入鄞县。罗惠侨认为上述宁波市政府废止的理由只是表层原因,深层次的原因是:

以前宁波地方各事业大都系当地所谓士绅勾结地方官员包办,他们认为设了市政府,自己势力被削弱。我任市长时所用人员虽有小部分为同学或学生,是外省人,但大部分仍系原来士绅所推举的本地人士,经费筹措都是通过那班头面人物来促成的。以后,建设日有进展,经费大大增加,势必挖掘来源。且所收税款,从前都系私人包干,漏卮颇多,经整理集中后,增加不少,特别是房捐增加一倍以上。从前只有店屋捐,后来增收住屋捐,增加了一倍。从前房捐系按房定税,后来按房租或估定房捐征收,这样一来住户不免要增加负担,而大产业主负担增大,尤其是一向包干收税的人,失去了中饱机会,更加心有不满。其次土地丈量将告完成,预计地价可收二十万元。这对于占有大量地皮的豪绅来说,势必要增加他们的负担,因也大起恐慌。此外,尚有少数士绅(如范纯琯等)在市政府内没有得到地位和一些有过“亏待”的人也乘机思动,随之范纯琯及其追随者毛雍祥、王礼嘉二人,即正式发起度市运动。提出理由:一是宁波人口不到二十万;二是宁波商业不振,人民不堪财政负担。第二点理由赞成者大有其人。他们开会要求取消,并派范纯琯赴杭请愿交涉,他又通过种种关系,奔走沪杭之间。当时省府主席张难先是著名的讲节约的人物,对范等的请愿便予批准。

由此可以看出,相比于南京、上海、杭州等地,宁波设市并未具备坚实的基础,故而在维持了3年多之后在利益集团的推动下被废止。其行政区域依旧并入鄞县,一切回复到设市之前的状态。

四、浙江省行政区域整理——勘定边界

从区域调整的角度来说,杭州和宁波两个省辖市的设置,是属于中观层面的区域划分,其重点在分域,边界的调整是分域的副产品。而对现有的县级政区边界的勘定,则属微观层面的分界,重点是确定边界的走向,变传统的带状界限为几何线状的界线。县界的勘定因其所处位置的不同又可以分为省界的勘定和县界的勘定。

1.勘定省界

根据1920年代末浙江省县级政区的设置情况,与江苏省相毗连的有7县,分别为:定海县与崇明县;平湖县与金山县、娄县;嘉善县与娄县、青浦县、吴江县;嘉兴县与吴江县、震泽县;桐乡县与震泽县;吴兴县与震泽县;长兴县与宜兴县。与安徽省毗连者有8县,分别为:长兴县与广德县;安吉县与广德县;孝丰县与广德县、宁国县;於潜县与宁国县;昌化县与宁国县、绩溪县、歙县;淳安县与歙县;遂安县与歙县、休宁县;开化县与休宁县、婺源县。与江西省毗连者有3县,分别为:开化县与德兴县、玉山县;常山县与玉山县;江山县与玉山县、广丰县。与福建省相毗连者有7县,分别为:江山县与浦城县;遂昌县与浦城县;龙泉县与浦城县;庆元县与浦城县、松溪县、政和县、寿宁县;景宁县与寿宁县;泰顺县与寿宁县、福安县、霞浦县、福鼎县;平阳县与福鼎县。总计共有22县与邻省接壤。浙江省与邻省之间的边界纠纷并非始于民国时期,地方政府曾多次处理此类事件,但都是特事特办,只处理纠纷本身,并未完全解决边界走向问题。国民政府颁布《省市县勘界条例》之后,相邻省份之间逐步开始勘定边界。对以往无分歧的传统习惯线予以确认,对有争议的边界进行协商,协商无果的则请内政部出面加以协调。最终将双方协商之后所确定的边界报请内政部备案,完成法制化的过程。在19311937年间,浙江省22个与邻省接壤之县中有16个完成了省界勘定(部分省界的勘定延续到抗战初期),相对于其他各省来说,浙江省完成省界勘定的任务是比较出色的。