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清末民初同城治所裁并初探
来源:《历史地理研究》2020年第1期 作者:高茂兵 点击数:144 更新时间:2020/6/2

清季,政区治所同处一城的情况有三种:一是府县同城,即府治与附郭县同城,共有176组;二是州县同城,即直隶州与附郭县同城,仅有太仓直隶州与镇洋县1组;三是两县同城,即两县均不属于附郭县且治所同处一城,有5组,均位于江苏省。目前,学界对清代治所同城现象的研究主要集中在雍正年间苏州、松江、常州三府升州析县的原因探究。吴建华以人口多、赋役繁为基础,认为三府升州析县是符合社会管理的。谢湜认为分县主要是为了分摊赋税负担,而清末实行的地方自治是并县的主要原因。范金民指出三府分县的主要原因在于分摊官员赋税征收和繁剧事务的责任。但是关于清末民初同城政区治所裁并情况研究甚少。为此,笔者拟对此现象进行初步探究,敬请方家赐教。


一、清末同城治所之裁并


光绪三十二年七月十三日(1906年9月1日),清廷颁布《宣示预备立宪先行厘定官制谕》,开启了近代规模最大、影响深远的政治体制变革。“按立宪国官制,不外立法、行政、司法三权并峙,各有专署,相辅而行”,实行三权分立是清季官制改革的基本原则之一。光绪三十三年五月二十七日(1907年7月7日),总司核定官制大臣奕劻等上奏续订各直省官制情形,认为此次厘定直省官制不外两点:一是分设审判各厅以为司法独立之基础;一是增易佐治各员,以为地方自治之基础。司法与行政分立是清季地方官制改革的重点。光绪三十四年八月初一(1908年8月27日),颁布《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》,其中规定至第三年,即光绪三十六年各省省城及商埠等处各级审判厅成立;第四至六年,即光绪三十七年至光绪三十九年直省府厅州县城治各级审判厅由筹办至成立;第六至八年,即光绪三十九年至光绪四十一年乡镇初级审判厅由筹办至成立。依此,清政府准备建立一套新的司法系统。宣统二年十二月十七日(1911年1月17日),颁布了宪政编查馆所拟《修正宪政逐年筹备事宜依议谕》,其规定至宣统四年直省府厅州县城治各级审判厅一律成立。与之前相较,直省府厅州县城治各级审判厅成立时间提前了一年。

在筹办地方各级审判厅过程中,江苏省治所同城之处较多,“江宁省垣上元、江宁两县同城,苏州省垣长洲、元和、吴县三县同城,此外两县同城者八处,直隶州与属县同城者一处”。按宣统元年十二月二十八日(1910年2月7日)颁布的《司法区域分划暂行章程》的规定,至宣统二年十一月二十一日(1910年12月22日),在江苏省会苏州府共设有1个地方审判厅,长洲、元和、吴县三县3个初级审判厅,也就是有1个地方审判厅与3个初级审判厅同处一城。这样,不仅会造成机构重叠,人员增多,而且也易导致经费浪费。为此,时任两江总督张人骏与江苏巡抚程德全认为,江苏同城州县“时至今日情殊势异,名谓分治,实类骈枝,有不能不酌议裁并者”,其理由有五:一是自治公所同城合设,而监督、执行之官分峙并立,这样既多文书往复之嫌,又有意见纷歧之虑,裁并则议事机关与监督执行机关始有整齐划一之效;二是以前行政司法合一,州县官负责司法审判最为繁剧,今行政与司法分立,州县官专管民事,析地而置也不合时宜;三是地方例设佐治专员,凡巡警、劝学、劝业、典狱、主计分掌各事,州县官综其大纲,如此,同处一城仍令分治,有悖于统一;四是城区以内此疆彼界,一街一巷亦多分属,徒启此推彼诿之端,或多损甲益乙之举,裁并以后则畛域泯然;五是新官续添,旧缺不裁,行政经费益苦无从挹注,本年应设审判各厅,库储空虚,筹划维艰,裁并同城州县则一转移间事举费集官利民安。

同时,他们就江苏省同城州县如何裁并提出了设想:


江宁省城元、宁二县拟留上元县,而以江宁县并入之;苏州省城长、元、吴三县,拟留吴县而以长洲、元和两县并入之;扬州府属之甘泉县并入江都县;苏州府属之昭文县并入常熟县,新阳县并入昆山县,震泽县并入吴江县;松江府属之娄县并入华亭县;常州府属之阳湖县并入武进县,金匮县并入无锡县,荆溪县并入宜兴县;太仓州属之镇洋县并入太仓州本管地方,计裁十二缺。


如此而来,按宣统三年(1911年)预算之经费,除行政经费不能裁节外,各县拟给之公费及署用各款可节约十余万两,将所节之款可改拨各属地方审判厅之用,裨益良多,腾出的衙署可用来作为审判厅之建筑机构,为此又节省审判厅之建筑费,可谓一举两得之计。

政务处议复的结果:


窃谓行政区域各省广狭互有不同,而要必视事务之繁简以为衡。江苏夙称富庶之区,虽土地狭小而事赜民稠,簿书繁会。故自国初以来,于各县辖境屡行析置,同城州县亦遂较他省为多,在当日因时制宜,固属万不得已。今审判厅既渐次成立,则地方官事务较简,倘仍沿袭旧制使行政官厅具处一城,将来筹备一切新政,甲推乙诿,既有妨政务之进行,彼界此疆复用害事权之统一,诚有如原奏所陈名为分治,实类骈枝者。值此库储奇绌之时,自应斟酌时宜,量加省并,该督等请将同城州县裁并之处应即准如所请,具裁撤各缺,所余经费及腾出旧有衙署亦应准其先行筹设审判各厅,俾得分事程功,免滋丛脞。


清初,因江苏省为富庶之地,州县地方官员负责刑名钱粮任务较重,故分县析置新县,且县治同处一城。筹备立宪以来,行政与司法分立,地方自治也初具规模,州县官不再负责“刑名”,相较之前,情殊势异,地方官事务较简。州县同处一城不仅司法机关复杂,司法区域也难划分。正是基于上述客观情形,政务处的复议也完全认同张人骏他们的裁并理由和裁并后将所省经费用于审判厅的设立。

宣统三年二月初二日(1911年3月2日),民政部饬下“各省督抚,查明州县同城之处,一律奏明裁并,以省冗糜而杜纷歧”。据此,江苏省“两县或三县同城者十处皆定为合并设置,即同城州县实行裁撤。自治制度仍无庸变更,现查各属筹备俱有秩序”。

东三省总督锡良奏称:“臣查奉省向无同城州县,仅有府县同城之承德、锦县二缺,原拟俟新官制颁布后即行裁撤。先查昌图府等七处各级审判厅并开原、盖平、本溪三县城治审判厅均须于本年成立及提前赶办,经费骤增,若不预为腾出的款,恐不足以资接济,应请将奉天府之承德县,锦州府之锦县即行裁并,一切事宜均归府直辖管理。”

随后,湖广总督瑞澂也奏裁武昌等十府首县,以其款项为设地方审判厅之用。内阁会议根据《修正宪政逐年筹备事宜》,要求各省府州县审判厅均限于宣统四年成立。现各省库款皆属奇绌,除首城商埠外,其他地方审判厅多因囿于款项而未成立,但宪政的根基重在司法与行政分立,欲为挹注之谋,须筹变通之法,内阁会议建议“以裁汰府城首县,提取原有款项筹设各府地方审判厅为合宜”,认为裁并各府首县后,于地方治理实无窒碍,且有数便:一是改变以往知府不亲民事之况,知府由管官之官转变为亲民之官。知府易于了解地方蠹弊和民间疾苦,更便于其察吏整军;二是亲理民事的知府不再是充其位,投老养闲之职,有利于甄核人才;三是断绝首县迎送过往之陋习,裁除支应虚靡之弊。

由此,清廷饬下“各省将各府同城首县概行裁汰,并入该府管理,照直隶州办法仍兼管属县;提取原有款项并划拨县署作为筹设地方审判厅之用,迅速设立府治审判厅”。

自裁撤首县之令下达后,各省督抚认为首县皆为冲繁疲难,必须是有才具且有丰富的地方治理经验者才能胜任。今将首县裁撤,以两县事务责诸知府一人,与知府职任监督指挥者性质不同。“如知府由州县出身者或可胜任,否则以夙无经验人员处此繁剧地位必致茫无所措。拟请将现任知府裁撤,(零)[另]筹相当位置,并择首县中之有知府升阶者作为试署以免窒碍,闻赞成是说者颇多。”各省也着手裁并各府同城首县。七月十三日(9月13日),浙江省开会集议“拟将仁和、钱塘、嘉兴、秀水、乌程、归安、鄞县、山阴、会稽、临海、兰溪、西安、建德、永嘉、丽水等县一律于本月二十一日实行裁撤。其征收钱粮事件将来并归自治公所办理,仍由各府就近督察”。浙江省首县限日实行,除杭、嘉二府已预备实行外,因限期时间太短,加之当时江南各省正遭遇水灾,其他各府无法按时实现裁并,反对者络绎不绝。9月20日《申报》记载,湖北省也准备裁并各府首县,“如江夏、汉阳、黄冈、钟祥、东湖、郧县、安陆、恩施、襄阳、(十缺)俱在裁并之列,凡地方民事并入该府直接管理,拟将各县原有钱粮规费提归筹设地方审判厅之用,其县署腾出建设法庭,以期民治而重司法”。

预备立宪以来,在提倡三权分立之下,行政与司法分立是清季官制改革的重点,但在财政经费困窘的情况下,为了解决设立分级审判各厅的经费问题,两江总督张人骏和江苏巡抚程德全建议将江苏省的同城州县进行裁并,将所节之款用于各属地方审判厅之成立,用所腾出的旧有衙署作为审判厅之场所,又节省了审判厅之建筑费,可谓一举两得。后经政务处复议,民政部具体饬令各省查明州县同城之处,一律奏明裁并。但在实际操作过程中,因大部分省并无州县同城之处,而多为府县同城,在提前赶办地方各级审判厅时,同样为了解决经费问题,东三省总督锡良就建议将奉天府之首县承德县、锦州府之首县锦县即行裁并。随后,内阁会议批准并建议全国各省裁汰府城首县,提取原有款项筹设各级地方审判厅。至此,由以江苏为起点的实现裁并同城州县转变为全国范围内裁并府县同城的情况。也就是说,裁并的地域范围由江苏省扩大到全国,裁并的内容也由仅限于少数同城州县扩大为府县同城之处。这样,势必会改变原来的府与附郭县同城的政区格局;改变以往大部分府没有亲辖地的情况,也改变了知府的角色和职责,即由原来的管官之官变为亲民之官。

无论是原来裁并同城州县,还是后来裁并同城府县,裁并后原来的官员去向又是如何呢?张人骏和程德全在奏撤同城州县时,还附有一片《奏为江苏同城州县官缺裁并下级各官酌情分配事》:


江苏同城县缺既议裁并,下级各官自应同时裁撤,惟各属辖境之广狭,职务之繁简互有不同,所有裁撤各员或改隶司法,或改设行政佐治官,容就地察酌情形,妥筹分配,赓续办理。其余各府州厅县所属佐贰杂职员缺当逐渐裁汰。俟新官制颁定后,酌量改置,以一章制,而资治理。


可知,同城州县裁并后官员的去向大约有两方面:一是改隶新设立的司法系统,如各级审判厅或检察厅;二是改设为行政佐治官。各属原来的佐贰杂职却逐渐被裁汰。因当时外官制迟迟未确定,所以具体如何改置仍要根据新外官制颁定后才能确定。

在奉天、江苏、浙江、湖北等省先后开始裁并首县时,辛亥革命爆发了,清廷也就无暇顾及各地首县之裁并情况了。


二、辛亥革命后首县之裁并


武昌起义后,南方各省纷纷响应,宣布独立。为加强对地方控制,光复各省军政府先后实行了简化地方政府阶层,改革地方行政制度。1911年10月,中华民国鄂军政府颁布《地方官职令草案》,第一条规定:“地方设府县,以原有之厅州县区域定为区域,府惟设于首都,以江夏县改升,其余各厅州县一律正名为县。”湖北全省只在“首都”设府,原武昌府被裁并,其附郭江夏县改升为武昌府,而其余各府均被裁撤,各首县不再被裁并。可见,与之前清廷裁并同城首县不同,湖北军政府实行的是裁府留县,即裁撤了府,保留了首县。

同月,江西省也制定了《江西暂行地方官制草案》,其第一条规定“各府设府知事一员,各县设县知事一员,均由省政事部选定,呈请都督委任。各首县均裁,即以首县有之辖境为各府区域”;第二条“府知事直接于省各部承其指挥。处理本府直辖地方事务,兼有监督所属各县之权”;第三条“县知事直接于省各部承其指挥。处理本县一切事务,受府知事之监督”。江西省仍沿袭清廷的裁并同城首县,府直辖原来的首县地方,府对县只起监督作用,府、县不相隶属。11月,浙江省也制订了《浙江各府县暂定编制简章》,其内容与江西《草案》相仿。将全省分为府、县两种制度,均直接受省都督领导,府可以监督县。

江苏省都督府制订了《江苏暂行地方官制》十四条,第一条规定“凡地方旧称为州者曰州,旧称为县者曰县,旧称为厅者改曰县,所有民政事宜统于州县民政长(从前之道、府、直隶厅均裁,知州、知县均改易名称,同城州县均裁并为一)”。江苏省会苏州府有附郭县长洲、元和、吴县三县裁撤,并除去知府、知县名目,设立苏州民政长一员驻苏城,营理三县民政事宜。原扬州府有江都、甘泉二附郭县,两县均裁并改归扬州民政长直辖。随后,江苏省议会认为“不应再有州之名称,改定苏州民政长名称为吴县民政长,而以长、元两县归并办理”。江苏省仍坚持裁并同城州县,只是先后裁并的方式不同,先是沿袭清代方式将三个首县同时裁并为苏州,但因觉得不合时宜,后又改为将长洲、元和两县并入吴县的方式。

广东省军政府成立后,“废道府两级旧制,以县直隶于都督,每县一县令主之”。云南光复后,“地方行政官厅,暂沿府厅州县名称,惟府县同城者,则裁县而以府兼摄县事……其旧附郭县佐贰悉裁去”。

1912年1月1日,南京临时政府成立,并颁布了《南京府官制》,第一条规定:“民国临时政府所在地方设南京府,以原有之上元、江宁二县为区域,直隶于内务部。”南京临时政府内务部曾通电各省饬地方各设府、县知事,各厅、州一律改县,各首县均裁,即以县原有之地方为府知事行政区域。据此,湖南省军政府实行府厅州县的裁并,其中“凡府所带之区域即以所并之县之区域为区域,同城之县并由府管”。长沙、善化两附郭县裁并入长沙府,邵阳县并入宝庆府,衡阳、清泉两附郭县并入衡州府,零陵县并入永州府,巴陵县并入岳州府,武陵县并入常德府,沅陵县并入辰州府,芷江县并入沅州府,永顺县并入永顺府。广西也颁布暂行官制,其中规定“府县同城者,裁县并府”。

2月12日,清帝退位,14日,袁世凯就致电北方各督抚各府州要求“在新官制未定以前,一切暂仍旧贯,所有各官署应行之公务,应司之职掌,以及公款公物均应赓续进行,切实保管,不可稍懈”。在南方各省变更地方行政制度时,北方各省基本沿袭清末旧制。

其后,山西、直隶、福建等省也相继裁县入府。4月15日,山西省民政长周渤请裁太原府首县阳曲县仍“窃照各省府治首县原经议定归并该府直辖,提取原有款项设立地方审判厅”。其裁并太原府首县阳曲县直接沿袭了清季的制度。4月20日,在多数省裁并同城府县的情况下,直隶省都督张锡銮请以裁撤保定、天津两府的首县为改革行政开始,“查保定、天津两府城各级审判厅久经成立,清苑、天津两县缺职务甚简,更应立予裁撤,所有该两县向管各事均并归该管府接办,其节省之费或归公家拨用,或交地方团体举办公益慈善事业”。5月21日,福建民政司高登鲤通饬各属云:“凡地方皆设府、县知事;各厅、州一律改为县;各首县均裁,即以县原有之地方为府知事行政区域……业经全体公决,福州府裁闽、侯两县为福州府知事行政之区域,建宁府裁建安、瓯宁两县为建宁府知事行政之区域,余依中央所定之法办理,呈经都督批准。”国体变更后,地方行政体制也发生了巨大变化,尤其是辛亥革命以来,多数省份在地方行政体制方面进行了裁并和调整,但由于缺少一个强有力的中央政府,各地在裁并前清地方行政制度时,各自为政,模式不一。


由表1而知,同城府县裁并模式有两种情况,其一为延续了清季裁撤同城州县,将附郭县裁撤,一切事宜由府管理,如广西、湖南、福建;其二为裁撤知府,留有首县,如果首县有两个或两个以上则进行裁并,如原扬州府首县江都、甘泉两县裁并为江都县。无论何种模式其目的都是为了简化行政机构,减少行政层级,提高行政效率。

辛亥革命虽然推翻了清王朝的统治,但清季筹备立宪以来的地方政区调整方向和趋势却被延续下来。在裁并同城府县时,有的省采取裁府留县方式,如湖北、江苏、广东等省;有的省采取裁县入府方式,如江西、浙江等。南京临时政府成立后,南方各省地方多实行省—府(县)或省—县两级制。袁世凯任临时大总统后,北方各省也开始实行裁并同城府县制度,如山西省太原府附郭阳曲县、直隶省保定府附郭清苑县和天津府附郭天津县均采取的是裁县入府的方式。裁并同城府县模式不一,除了由于缺少强有力的中央政权外,更主要的原因是清季以来地方官制迟迟未能确定。


三、民国二年(1913年)裁府留县


民国元年(1912年),由于中央与各省都督关于“军民分治”与省制、省官制案争论未决,以致统一的地方行政制度一直未颁布。民国二年1月8日,乘参议院休会之际,袁世凯擅自通令各省颁布了《划一现行各省地方行政官厅组织令》《划一现行各道地方行政官厅组织令》《划一现行各县地方行政官厅组织令》《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》等地方官制,其目的就是改变“各省同此一司而南北之名称互异,同为一长而彼此之权限各殊,至于道府并存,府县相辖,则尤沿袭前清之弊政”的情况,并要求全国“按照政府计划,以民国二年三月以前为限,一律办齐”。

《划一现行各道地方行政官厅组织令》第十条规定“凡各道所属各府之无直辖地方之者应即裁撤”。《划一现行各县地方行政官厅组织令》规定“现设有直辖地方之府及直隶厅、州地方,该府,该直隶厅、州名称均改为县”。由此可知,当时府有两种情况:一种是已裁并首县而有直辖地方的府或者是清季新设有直辖地方的府,一种是有附郭县而无直辖地方的府。根据《划一令》的规定,前者应直接改府为县,后者则应裁府留首县。在实际操作改称过程中,因各省的情况不一,必然会有不同的方式。

根据直隶省民政长冯国璋的呈报,当时设有附郭县的仅有保定、永平、顺德、广平等府,改称则采取裁府留县的方式,如保定为清苑县,永平为卢龙县,顺德为邢台县,广平为永年县。贵州省地域辽阔,控治为难,贵州省府县同城裁并采取的是斟酌情势,择地移治。如将贵阳府首县贵筑移治扎佐,安顺府普定县移治定南,都匀府首县都匀县移治平舟并改称平舟县,黎平府首县开泰县移治锦屏并改称锦屏县。而贵阳府直辖地方改为贵阳县,安顺府直辖地方改为安顺县,都匀府直辖地方改为都匀县,黎平府直辖地方改为黎平县。

《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》第一条规定“顺天府依现行法规之例设府尹一人为该府行政长官,由内务总长经国务总理呈请简任”;第六条规定“顺天府属各州县准用划一现行各县地方行政官厅组织令之规定”。依此,顺天府属之无直接地方的东、南、西、北四路厅裁撤,通、蓟、霸、涿、昌平五州分别改为通县、蓟县、霸县、涿县和昌平县。顺天府如果无直辖地方势必依令要被裁撤,如裁撤就无法体现其作为都城首善之区的重要性;如果有直辖地方,按其他地方的方式需要裁废首县,将其管辖地域并入顺天府。但早在民元就有建议将顺天府首县大兴、宛平两县分别移驻黄村和卢沟桥。因当时省官制及北京府官制均未颁定,顺天府或裁或留也未决议,所以袁世凯令暂缓移驻。《划一令》颁行后,国务会议议决将顺天府首县大兴、宛平两县分别移驻黄村和卢沟桥。

在《划一令》颁布之前,多数省沿袭清季制度已经将同城政区治所进行了裁并。《划一令》颁布之后,余下诸省按规定对同城政区治所进行了裁并。直至民国二年10月湖南省改制完成,这标志着清末民初同城政区治所裁并基本完成。

民国初年有23个省,台湾省为日本占领,黑龙江和吉林两个新设省中既没有同城州县,也没有同城府县。所以笔者共统计了除上述3省之外的20个省及顺天府。政区治所同城共有182组,其中府县同城有176组,占总数的96.70%;州县同城仅有1组,占总数的0.55%;均不是附郭县的两县同城有5组,占总数的2.75%。

176组府县同城,有141组同城府县是在《划一令》颁布前就已经裁并,占同城府县总数的80.11%,其中99组裁并模式为裁县入府,即将首县(附郭县)裁并,由府直辖其地,其中直隶省2组、奉天省2组、河南省9组、山西省1组、江西省13组、福建省9组、浙江省11组、湖北省1组、四川省12组、广西省10组、云南省14组、湖南省9组、贵州省6组;而江苏省5组同城府县裁并模式较为复杂,1911年3月先实行的是裁并附郭县,1912年又实行裁府留县的方式;另有37组府县同城裁并模式为裁府留县,即将府裁废而留附郭县,山西省8组、江苏省3组、安徽省8组、湖北省9组、广东省9组。有35组府县同城是在《划一令》颁布后实现的,占同城府县总数的19.89%,其中34组裁并模式为裁府留县,即按《划一令》的要求将无直辖地方的府裁撤,保留其附郭县,主要有河北省7组、山东省10组、陕西省7组、甘肃省8组、新疆省2组;顺天府1组采取的是首县外移,保留原县。

从裁并同城府县的模式来看,大约可分为两种:一种是裁县入府或并县入府,其中单附郭县多采取裁县入府,双附郭县多采取并县入府;另一种是裁府留县。从裁并的时空来看,《划一令》之前已经有141组实行了裁并,其多为南方省份;《划一令》之后实行裁并的有34组,其均为北方诸省,如直隶、山东、陕西、甘肃、新疆等。

两县同城且均不为附郭县5组和州县同城1组都属江苏省,均于1911年3月实行裁并。

《划一令》颁布后,基本确定了北洋政府时期的地方行政层级为省—道—县三级制,原统县政区府(直隶厅、直隶州)均被裁撤或直接改县,政区治所同城的现象也基本消失。少数原双附郭县也因府的裁撤而不再同处一城,如江西省南昌府附郭南昌县与新建县、四川省成都府的附郭成都县和华阳县、陕西省西安府附郭长安县和咸宁县。1914年5月23日,北京政府颁布《省官制》《道官制》《县官制》,正式确定了省—道—县三级制。


四、结语


光绪三十二年七月初六日(1906年8月25日),出洋考察政治大臣戴鸿慈等呈递了《奏请改定全国官制以为立宪预备折》,他认为中国当时各省官制有三大弊端:一是官署阶层太多,二是缺少地方佐治官,三是没有地方自治。筹备立宪从改革官制始,实行行政与司法分立。《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》颁布后,各省开始筹办地方司法体系,纷纷成立各级审判厅。在外官制争论不休、迟迟未决的情况下,按原有的地方行政体系设立审判厅,在政区治所同处一城的地方势必会造成新设的司法机构重叠,也会增加筹设经费。为此,从同城政区治所最多的江苏省开始建议裁并同城州县,用节约的经费和旧衙署用于新设审判厅。起初同城州县仅指两个或两个以上的县治同城,或是州治与县治同城的情况,但在全国范围内开始实行裁并同城州县时,有的省没有这种情况,为了同样目的东三省总督锡良以奉天省为始建议裁并同城府县,即将附郭县裁撤,其地由府直辖。至此,裁并同城州县的范围和内涵均扩大了。

辛亥革命后,光复的南方各省相继颁布新的地方官制,有的省实行了省—县制度,如广东、湖北、安徽等省;有的省实行省—府、县制度,如江西、浙江、广西、湖南、云南、贵州等省。后者中的府是指沿袭了清季以来裁并附郭县后有直辖地方的府,府县同级,不相隶属。袁世凯所控制的北方诸省沿袭清季地方行政体系。袁世凯任临时大总统后,致力地方行政制度的统一和规范。1913年1月8日,他趁参议院无法开会之机,参照沿江、沿海各省成例,颁布了《划一令》。《划一令》颁布后,政区治所同城的情况基本消失了。关于清末民初裁并同城政区治所的原因,笔者认为不外乎以下几点:

首先,随着近代地方自治思潮发展,实行三权分立是裁并同城政区治所的前提条件。清代“州县一人萃地方百务于其身,又无分曹为佐,遂致假手幕宾,寄权书役,坏吏治、酿祸乱皆由于此”。预备立宪以来,裁撤地方胥吏和差役,分设佐治官分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务。别设地方审判厅和检察厅,受理诉讼。每府州县各设议事会,公议本府州县应办之事,并设董事会,辅助地方官办理议事会所议决之事。原来,地方官由负责“刑名钱粮”转变为专管“钱粮”事务,地方行政分职化和专门化为裁并同城州县或同城府县提供了可能。

其次,财政拮据是清末以来裁并同城政区治所的主要原因。预备立宪以来,清廷财政拮据,各省库款皆属奇绌,各地在筹备立宪时,不得不为经费而想方设法。“是一厅州县当岁费三万两左右,合吾国二十二行省各府厅州县计之,岁费约五千万两计,而建筑等费尚不在内”,国家“断无此财力,变通之法为何?”两江总督张人骏等首倡裁并同城州县和东三省总督徐世昌建议裁并同城府县均是通过裁撤同城治所和地方佐贰官缺的方法将所腾出的款项和旧衙署用于设立地方审判厅。此后,各省纷纷效仿,裁汰府城首县,提取原有款项筹设各府地方审判厅。

最后,清末以来改革地方官制是裁并同城政区治所的主要动力。筹备立宪时,就因“今日州县之上有府及直辖州,府州以上有两司及守道,司道以上有督抚,凡经五级而政事始达于政府”,其改革官制意在汰冗而去蔽。南京临时政府成立后,时任法制局局长的宋教仁也认为,“前清分为各省府州厅县亦系承前代遗意。惟以在今日之状况论之,区域似稍广阔,等级亦颇嫌复杂。民国建设以来,已取其府州厅制废之,而只存二级制实为得宜”。北京政府时期制定省制案的主要理由之一就是地方行政阶层愈多则相互钳制愈甚,行政延搁而不灵,弊端亦辗转而丛积。改革地方制度就是要废去中间层级,由县直隶于省,以省直辖各县,借收行政灵速之效。


(本文原刊《历史地理研究》2020年第1期第120-136页。文中原有注释,引用请务必参考原刊。)


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