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20世纪30年代初英国对西沙地缘形势的关注及立场
来源:《社会科学》2020年第7期 作者:王静 点击数:168 更新时间:2020/11/2

20世纪30年代初,法国公开提出西沙群岛为属地安南所有的“历史依据”,随后照会中国并展开交涉。这是继日本人离开西沙之后又一重要事件,标志着中法西沙争议的开始。英国因担心潜在竞争对手控制西沙群岛,威胁其南海的航运及殖民利益安全,故英国外交部及驻外机构、海军部搜集情报,剖析法国地缘意图,并预判西沙局势的发展。无论从所掌握的情报还是立场来说,英国上述部门在一段时期里都倾向支持中国拥有西沙主权,然而英国始终未将上述情报和立场公之于众。在日本不断挑衅东亚秩序背景下,英国欲联合法国共同应对日本,虽认识到法国地缘目的及所持“历史依据”的薄弱,但为维护自身利益遂放弃原有立场,其内部讨论西沙问题就此告一段落。这一时期,中国方面由于政局混乱、海疆意识薄弱,未能利用英方有利于我方的因素来改善西沙势态。长期以来国内外学界对1931-1932年英国对西沙的关注及立场问题少有研究,本文基于英国外交部解密档案并结合中日文献,对英国西沙立场的演变及缘由进行探讨,以还原某些历史场景,浚清西沙属我证据。


一、对法方言论的关注及立场考量


20世纪20年代末,日本人因国内发生经济危机撤出了西沙群岛,而中国在西沙的力量十分薄弱,从而引起了法国及其殖民机构对西沙的觊觎。其中最为典型的言论便是1929年1月法国驻顺化高级专员所说的:“在目前情况下,谁也没有权利忽视西沙群岛的重大战略意义。在发生冲突时,外国势力对它的占领将会给法国联邦的国防、领土的完整造成极其严重的危害。”该言论深刻影响了法国及法属印度支那总督对西沙群岛战略作用的认知,开始加快编造法属安南拥有西沙的“历史依据”。20世纪30年代初,法国及其殖民机构要员、报刊不断公开发表占领西沙的言论。1931年4月11日,法国海事委员会副委员长、上议院议员裴雄(Bergeon)在巴黎《观察》(L'Opinion)杂志上发表文章,呼吁法国占领西沙群岛。几天之后,英国驻河内总领事戈顿(F. G. Gorton)将该原文发给英国外交部,以及驻巴黎、香港、新加坡等英国驻外机构,但未发表任何评论。此后英国在谈及西沙群岛时,对法国因素的强调开始多了起来,这在此前是未曾有过的。

法国及其殖民机构某些人士对西沙的言论,既涉及到对安南所谓“历史依据”的追溯,又有对国际法一国占有领土的某些条款的解读,这显示出它长久的精心策划以及势在必得的野心,较以前日本单纯掠夺资源的行为要复杂得多。而英国对西沙局势的关注,主要从地缘战略角度剖析问题,它不愿意在英属香港、新加坡之间出现一个控制西沙群岛、进而威胁南海航线的竞争对手。英国海军部最早提出意见,1931年5月8日在给外交部的一份备忘录中指出,西沙群岛能构成一个潜在的海军基地,在战争期间或许对英国舰队有用。该部考虑英国是否有理由抗议法国的占领,并提出如下问题:“(1)群岛是否为中国领土。(2)如果是,它是否为1922年华盛顿《九国公约》所覆盖。(3)如果不是,是否有任何我们可以拒绝接受法国占领的条约。”英国海军部在此强调的是从国际条约上寻找理由,以反对法国占领西沙的行为。这些内容是不久之后英国外交部和海军部讨论西沙局势的主要问题,它们倾向支持中国拥有西沙主权。

英国海军部此时对中国西沙主权采取支持态度,其立论依据是1909年晚清政府的西沙主权宣示行为。1931年5月21日,英国海军部发给英国外交部的一封密电说,西沙群岛被视为中国所有,因为自1909年6月6日起中国就占领了它们,然而从秘密渠道获得的情报得知,法国目前正在考虑宣传保护或吞并西沙群岛,如果中国政府在不久的将来行动迟缓,那么法国可能会获得占领机会。为应对此一局面,英国海军部建议采取如下步骤:


鼓励中国政府在西沙群岛竖立灯塔,或者是在现阶段,或者当有进一步的证据证明法国意图之时。

通过外交途径,弄清仍未接到档案的1922年海关勘测的结果,以及目前中国政府(海关)对群岛的一般态度,尤其是建设灯塔计划。

应充分了解其他列强,欲(对西沙)采取兼并行为的任何迹象。

“易洛魁”号(H. M. S. Iroquois)11月返回香港途中,在永乐群岛进行例外勘测,以使绘制的航海图表合理而安全。它已经接到指示,注意观察居民或船只的任何迹象。


海关总税务司署曾在1922年拟勘测西沙,以帮助中国建立灯塔。该计划是根据英驻华公使馆转达的英国外交部指令行事的,目的是向对该地区感兴趣的日本人展示英国的关注。此计划后被取消,但因未及时告知英国外交部、海军部,故两部后来多次表示要查核此事。此次勘测行为虽未成功,但英国承认西沙属我却是客观事实。自此之后,再未有英国直接支持或敦促中国在西沙建气象台、灯塔之行为。而20世纪30年代初中国筹建西沙气象台为自主行为,未有他国支持的身影。英国海军部上述之说,似为对外交部的建议。电报中所说的“其他列强”,除法国之外还意指日本。1921-1928年日本人曾在西沙盗采磷矿资源,英国担心日本人会卷土重来。海军部认为如果军舰“易洛魁”号能观察到西沙居民或停泊船只的某些迹象,或可判断出何国之人存在于此,以便采取下一步行动。

英国外交部亦认为该群岛为中国所有。1931年5月28日,英国外交部远东司起草一封给英驻华公使蓝浦生(Miles W. Lampson)的电报,指出该司已接到外交部指示,认为中国西沙主权应该得到重申,例如通过竖立灯塔照明群岛的方式。该电报还提及要查明1922年海关总税务司署巡逻船的相关情况,以及除了中国之外,其他列强对西沙群岛的立场。同时,该司还将电报的副本发送给海军部,亦发至英驻东京大使馆,并叮嘱不要扩散。

英驻华外交机构根据指示进行了调查,但仅局限于“旁观者”的立场,未与中国官方就此事进行接触。接到远东司电报后,驻华公使蓝浦生与南京总领事艾威林(Aveling)联系,以了解当时西沙局势的发展。1931年6月2日,蓝浦生在电报中命其查找1922年税务司署巡逻船的相关资料,并“尽可能谨慎地弄清目前中国当局对西沙群岛的大致立场,尤其是建设灯塔的目的”。艾威林很快回电,并判断出该计划未实现:


从1923年1月克莱武先生和海关总税务司的对话中,可以判断出该巡逻计划没有实现,原因如下:(1)所要派遣巡逻艇是“一艘旧船”,(2)西沙群岛位于“通常巡逻区之外”,(3)海关总税务司被建议不派舰船去(谁出此建议,无案可查)。这个对话没有向外交部报告。


为了确认上述记载的准确性,蓝浦生还希望通过海关总税务司、广州总领事等方面予以核实。6月5日,蓝浦生再电艾威林,指出应请上海总领事馆直接询问海关总税务司,查明1922年巡逻船勘测西沙群岛之事是否属实,并说广州总领事馆对此事可提供有用情报。蓝浦生还表示要通过外交途径与中国海军司令陈绍宽接触,提醒中国注意西沙局势的发展。但因其立场的限制,蓝浦生最终未与陈接触。这颇能反应他在此事上与中国保持距离的心态。

尽管艾威琳的调查结果令人失望,但从英国海军部与外交部的对话、英驻华外交机构对1922年拟勘之事的一再查证来看,它们是倾向于支持中国拥有西沙主权的。从中国方面来说,如果在西沙之事上积极行动,立场坚决,似乎有某些外在条件可以利用,例如英方掌握的证据或线索,可为我所用,英国的倾向性立场在某种程度上可发挥作用,至于说英国在实际上配合程度如何,能走多远,则不得而知。然而遗憾的是,南京国民政府外交部、海军部等机构此时主要进行的是内部西沙资料的查找,对外部可资利用的因素未有觉察。

面对法国及其殖民机构对西沙的强烈诉求,以及当时中国政局混乱而无力保护海洋国土的状况,英国海军部根据外交部转发的驻河内总领事戈顿提供的前述电报,预感到法国占领西沙已不可避免。1931年6月1日,英国海军部向外交部建议,英国应与法国公开讨论西沙问题,以此使英国避免陷于被动状态。这与它对中国国内形势的判断分不开,在某种程度上表明它对中国能否采取实际行动捍卫西沙主权持悲观态度:(1)中国政局的动荡已达到一个新的阶段,蒋介石政权的反对者在广州形成一个新的“国民政府”,“这种有影响力的政治家和军国主义者的新组合,似乎可能取得成功,至少能获得对南部中国的暂时控制”。该政府需要外部力量来支持、承认它,进而获得外部军事、物质上的援助,而法国政府无疑是其重要的争取对象。(2)中国政局的发展可能会分散它对次要问题的注意力,如西沙群岛所有权问题。法国在中国南方某些省份有重要的经济利益,此地与法属印度支那交界,法国的政策有可能或公开或秘密地支持广东的新政权,“对于这种支持的小小(秘密——原文如此)的回报,‘南方政权’可能对法国兼并西沙群岛之行为不采取挑战行动”。

英国海军部对广东局势的分析并不准确,当时国民党内的反蒋派虽在广东成立了非常国会和国民政府,但并未以西沙主权为筹码来寻求法国的支持。“九一八事变”后,宁粤双方很快达成和解,几个月之后中法西沙争议发生,广东地方政府积极配合外交部调查工作,并进行资源开发活动,以实际行动维护权益。英国海军部低估了中国政府和社会各界捍卫领土主权的决心和行动。

对于海军部的上述之论,1931年6月3日英国外交部远东司司长欧德(C. W. Orde)在一份备忘录中提出不同意见,继续坚持外交部原有立场,认为还没有足够证据表明法国要进占西沙群岛,故英国立场转变的条件还不成熟:


法国所为正是海军部所担心的,虽然我们知道在西贡的催促下,巴黎正考虑占领群岛,但是我们没有证据表明,这种想法在巴黎得到支持。印度支那报纸的一则新闻,没有提供更多理由来说明法国会干这件事,特别是我们不能证明裴雄的文章有官方的野心。


几天后,欧德致电英驻法大使泰瑞尔,责成其与法国外交部长接触:“它(裴雄的文章)似乎提供了一个机会,向法国政府谨慎地表示希望,即有传言说他们打算采取这种行动是不真实的。”欧德指出西沙群岛是受《九国公约》保护的,任何国家无权改变这种归属状况,“华盛顿会议的参加者(包括我们自己)和中国,会被授权反对、抗议任何离间中国对西沙群岛主权的行为,这种主权在我们看来是存在的”。在英国看来,《九国公约》实际上是与法会谈的“前提”所在,而其主要目的是维持西沙群岛现状。近代以来西方列强一贯注重维持在中国的势力均衡,所“依据”的便是中国领土的状况受其签订的国际条约的“保护”;任何想改变现状者,必然会遭到其他列强的反对,例如三国干涉还辽。英国认为维持南海秩序利于实现其殖民利益,故反对改变西沙和南沙群岛的状况。

为了提醒法国,欧德建议泰瑞尔以口头方式,让法方知晓英方已看到法报刊登的裴雄文章,并直接阐明立场:“作为《华盛顿公约》的参与者,我们相信中国人对西沙群岛有合理的主张,群岛地位的任何变化是我们关注的问题。”欧德的上述之说,是英国外交部在西沙归属问题上的一贯立场,但并不果决。在说完上述之语后,欧德表示无论如何要等到驻华公使对1922年海关总税务司署是否巡逻西沙的调查结果后再做决定。英国外交部对此事的处理比较谨慎,尽管与海军部有认识上的不同,但现实的地缘政治考虑使两者殊途同归。

英国海军部、外交部远东司、驻法大使在西沙局势即将变化的时刻,反复权衡西沙归属问题对英国的意义,以及在西沙争议中应持何种态度。然而该问题并未在英国东亚政策中占有重要位置,最明显的证据是英国内阁从未对西沙问题进行过讨论,而是由英国外交部、海军部等部门搜集情报、研判局势以及提出看法。这在一定程度上说明英国对西沙局势看的不是很重,认为与其利害关系虽有,但不具有决定意义,故它可以保持一种相对超脱的姿态。另外,在海上力量逐渐衰落的背景下,英国对远东事务往往有心无力,对西沙问题的讨论不再像以往那样多了。不过有一点是值得肯定的,英国上述部门在一段时间里对西沙归属于中国基本上持肯定立场。


二、搜集法方情报及研判西沙局势


法国在西沙群岛及附近海域的活动,从20世纪20年代中期派船秘密调查,到1931年大张旗鼓地进入,使得法国与中国在西沙处于实际的对峙状态。为及时掌握情况,英国驻外机构开始搜集资料,因此时法方是西沙变局的主导者,所以英国侧重搜集并研判法国的西沙动向。1931年7月14日,英驻上海总领事自立安(Brenan)致电驻华公使蓝浦生,告知7月10日河内出版的《航运评论》的报道:在克雷普夫(Krempf)主任指导下,越南芽庄海洋研究所的“德·拉纳桑”号(De Lanessan)考察队已离开土伦前往西沙群岛,以勘测那里可能拥有的矿藏和渔业资源,随同前去的还有印度支那考古队。“德·拉纳桑”号离开土伦为6月25日,但其考察时间多久以及调查结果如何未有记载。法、越、中三方文献对此均乏于记载。这次勘查活动似乎持续时间比较短,但对外宣示意义大于考察本身。

英驻河内总领事霍格(Hogg)在1936年致外交部的报告中也谈到上述之事,指出“德·拉纳桑”号为印度支那总督海军部的单桅帆船,考察队发现岛上丰富的磷矿已被日本人开采殆尽,同时有中国渔船在附近海域捕鱼。考察队撰写的报告被送往巴黎和法驻华公使,然而它们对此事似乎未有进一步的指示。霍格将法国在西沙的思维与行为,与1930年、1933年法国占领南沙几个岛屿的行为进行类比,“在这方面,回顾1930年法国吞并西贡正东的南威岛,以及1933年另一组位于印度支那和婆罗洲之间的群岛是很有意思的”。实际上早在1932年9月,英国海军部对法国的西沙举动也提出了类似的分析,只是当时类比的对象是1930年法国占领南威岛的行为。上述分析可谓是一语中的,法国在采取占领行动之前,均以科学考察为由进入两群岛,以探听虚实,待确认未有阻力后,就以所谓“历史依据”或“无主岛”为借口乘隙占领,实则是垂涎于两地的地缘战略位置。

英驻法大使根据远东司的指示,对法国的动向进行了解,反馈情报更为具体,成为英国外交部研究法国西沙立场的重要依据。这里有必要交代,前述对于1922年海关总税务司署巡逻西沙的调查结果,直至1931年7月17日驻华公使蓝浦生才将其电告外交部。而在此之前,驻法大使泰瑞尔就拜访了法国外长,由其7月8日发给外交部的电报来看,他在会谈中主要提醒法国外长注意《观察》杂志上的文章,希望法占西沙之传闻没有事实根据,但没有直接说明英国的立场——西沙群岛受《九国公约》保护、中国对西沙有合理的主张。他在电报中没有对此进行解释,这或许是其奉行“中立”立场的结果。

泰瑞尔报告了法国外长对于西沙争执的态度:“一段时间以来,他们的法律顾问已经审查了这些岛屿的所有权问题。如果后者(法律顾问——笔者注)得出如此结论,即安南帝国早在19世纪就有效地控制了群岛,那么法国政府将向中国提交照会,声称拥有群岛主权。在这场争论中,诉诸于仲裁是一个参考选项。”早在1929年,法属印度支那总督府就编造安南拥有西沙的“历史依据”,但对这些“依据”是否有效则犹疑不决,法国外长说的一段时间以来他们的法律顾问进行过研究就是这种情况。实际上,1931年初法国时任议会主席、殖民部长斯提格(Theodore Steeg)就对印度支那总督巴斯基埃进一步丰富“历史依据”以彻底终结法国在西沙问题上犹豫的做法表示支持。法国政府不久之后就调整了西沙政策,决定与中国交涉。法国外长知晓这一情况,但没有向泰瑞尔和盘托出,他是有所保留的。法国外长在与泰瑞尔的对话中,提出“在这场争论中,诉诸于仲裁是一个参考选项”的说法,称不会出现法国吞并这些岛屿的问题,并意识到《九国公约》有明确禁止任何兼并行为的规定,但他也提出保留意见:“西沙存在的唯一问题,是中国的主权声称是否比法国更具有说服力。如果法国的声称得到支持,条约就不适用了。另一方面,如果判决支持中国,那么法国政府一定会接受它,而不会采取进一步行动。”法方提出诉诸国际仲裁的说法,目的是减缓外部压力,同时为即将开始的外交和军事行动留有余地。泰瑞尔对此没有提出异议,显然是同意法方的说法,这为后来英方调整立场埋下了伏笔。

英国对西沙问题的“关注”,意在向法方表明它是利益相关方。对于这一点,法方也没有提出反对意见,它后来多次就法国在西沙、南沙的行动通报英方,证明了它承认英国在该地区利益的存在。至于说英国的“关注”有多大力度,即对法方的约束力有多大,在这次外交对话以及以后彼此接触中并没有明显地表现出来。不过在泰瑞尔给外交部的电报中,对法国行为的如下两点分析很重要:(1)对安南历史上“拥有”西沙之说提出质疑。泰瑞尔指出,印度支那总督府虽然坚持说安南帝国在1806年或者1815年就兼并了西沙群岛,但是中国的旗帜于1909年在琛航岛上升起时,法国却没有提出抗议。法方的说法有悖于国际法常理。(2)法国谋夺西沙的地缘政治目的明显。法国外长认为群岛所形成的“隐蔽港湾”,很适合作为水上飞机或潜艇基地,他担心这些岛屿如果有朝一日被中国或他国利用,将对安南形成地缘威胁。这是促使法国采取占领行动的主要原因。正是在泰瑞尔这一分析的基础上,英国外交部认为中国证据充分,断然不会放弃西沙主权。1931年7月13日,英国外交部官员罗伯特将泰瑞尔电报副本发至海军部,以及驻北京公使馆和东京大使馆,并在一份备忘录中写道:“我们确信中国的主张是正确的,法国的态度不必引起我们的担心。中国不可能放弃这些岛屿,我们不反对将此事诉诸于仲裁。”由此次外交接触,英国已确定法国将与中国交涉西沙的结论,然而它并未提出有效的对策,而是认为中国对法交涉就有可能阻止法国染指西沙。可见英国未起到维持南海秩序的作用,也并未将其支持中国的初衷贯彻始终。

英国外交部和海军部在研究西沙问题、法英对话中都提到《九国公约》,同时法国也声称尊重《九国公约》对中国领土主权完整的规定。然而该公约并未将中国领土一一列出(如西沙群岛等地),仅是笼统规定他国应尊重中国领土的完整和主权。而此情形恰为他国利用公约漏洞提供了可能。法国外长对驻法大使表示,法方以国际法为准绳来解决西沙问题,实则是一种外交手腕的运用,是对英国心态的一种把握,使其认可这种解决问题的方式。至于如何解决问题,未见法国作进一步解释。在1932-1934年中法交涉时,面对中国对其所谓“历史依据”有理有据的驳斥,法国拿不出什么“证据”进行解释,只是一再陈述旧说,并未提及如何运用国际法来解决西沙争执。此时它信誓旦旦对英所说的诉诸国际法解决问题的表态,亦束之高阁。进入近代社会后,无论是法国还是其他列强,在与亚非国家进行领土争执时,依靠武力往往是它们解决问题的惯用方式,而所谓的“历史依据”和法理诉求多是一种遁词。

在与法国进行外交接触之时,英驻华外交机构亦注意到中国筹建西沙气象台。自20世纪20年代中期起,英方对中国海军部在西沙建台、灯塔等活动颇为支持,认为这是中国彰显西沙主权的关键行动。然而当时中国财政困难,使上述之事一再耽搁。在此之际,广东地方政府欲筹措资金进行灯塔建设,并寻求英方的支持。这是在海军部多年筹设未果情况下地方政府的一种自觉维护主权行为。1931年7月15日,英驻广东总领事致电驻华公使蓝浦生,说广东省政府希望通过蓝浦生“确定能否从海关总税务司那里得到建造西沙群岛灯塔的费用,以及是否可以准备从事这项工作”。蓝浦生考虑到此前总税务司曾拒绝在岛上竖立灯塔(吸引过往船只拾取沉船货物,以至于造成海难),因此没有转达该请求。不过十多天之后,驻广州总领事致电蓝浦生,说广东省政府秘密告诉他,它们正在和粤海关当局协商在群岛竖立灯塔之事。这件事似乎有新的进展,蓝浦生对此未提反对意见,实际上是默认粤海关支持广东地方政府的作法。与中英互动相反,法国在西沙之事上对英国有意无意地采取了回避态度。1931年7月28日,英驻华公使致电外交部说,几个月前,在英驻广州总领事缺席的情况下,法驻广州领事就西沙之事曾对英原驻广州总领事图森(Tuson)进行了某种非正式的询问。因图森已回国,英驻广州总领事不知双方的具体谈话内容,但此事似乎反应出法国的某种戒备心态;而英方对图森未予追查,亦未与法方交换意见。

恰在此时,海关总税务司秘密告知英驻上海总领事,称就其所知,中国对西沙群岛的主权从来未被质疑。这也是蓝浦生此前要求驻上海总领事调查之事。1931年7月17日,蓝浦生将该情报致电英国外交部,亦承认:“我没有任何证据表明,除了中国以外,还有其他国家想要确认对岛屿的主权。”耐人寻味的是,外交部官员罗伯特在备忘录中写道:“很明显蓝浦生还未知法国的西沙计划,而英驻广州总领事已知晓此事,所以我们可以等待他更多的消息。”仅仅几天之后,当蓝浦生知晓法国殖民者决定侵占西沙、与中国交涉的计划后,就强烈反对英国政府介入这个问题。这或许就是罗伯特所说的要等待的“消息”。正是在此背景下,广东省政府与粤海关协商建灯塔之事就再无下文了。法国在西沙采取日趋强硬的态度,以及中国的软弱立场,在一定程度上动摇了英驻华公使以往支持中国的做法,这预示着英国外交部的立场与此前相比要有大的变化。

对于西沙局势的变化,英国海军部也有所判断,担心中国(南方政权)对法妥协,以西沙作“交易”来换取支持,如此将扩大法国的地缘威慑力。1931年8月25日,英国海军部在给外交部的一封机密电报中,根据1931年7月8日驻法大使泰瑞尔对西沙形势分析,指出“目前很难看出采取进一步的行动是否有益”,为此对西沙事态的发展应继续观察,同时指出中国人没有理由与法国“交易”这个群岛,除非法国能以国际法证明它的“主张”正确性。海军部从国际法角度、用括号注释的方式,阐述对法国“主张”的看法:


从表面上看来,这(指的是法国能以国际法证明其主张的正确性——笔者注)似乎基本上是不可能的,因为法国的所谓主权是如此的模糊,以至于在1909年默许被另一个国家(中国)占领,且达20年之久没有提出抗议。


英国海军部之所以提出上述说法,主要依据是《九国公约》。在它看来,中国在西沙问题上握有一定的法理主动权,法国在这场争议中没有胜算。反之,如果中国拿西沙群岛做交易,“就会被视为挑战、违背《九国公约》”。海军部将《九国公约》看作是保持西沙现状的重要国际法准则,认为这是包括中国、法国在内的国际社会应该尊重的。英国海军部之所以持此观点,其实质是不愿意法国独占西沙,以至于对西沙附近的英国航线及其过往船只带来可能的危害。

客观而言,英国海军部从国际法的角度确实指出法国言行的自相矛盾,以及中国应坚持西沙主权的理由“(从表面上看来……且达20年之久没有提出抗议”),它对西沙问题的分析为我们提供了一个崭新的视角,即法国及其殖民地安南在相当长时间里“默认”中国践行西沙主权的事实,构成了国际法的“禁止反言”效力,即有效阻止其否认其以往的声明或行为、承认或默认了某些事实或行为。但仍应看到,虽然英国海军部的分析较外交部的前述之说有所深入,然两者对西沙问题所采取的立场并无本质区别。

在中法西沙争执公开化之前,英国外交部及驻法机构已觉察到法国要对西沙采取动作,故及时搜集法国政府言论以及报刊的相关报道,以此来研判法国的西沙动向,并及时将相关信息传递给海军部。无论是英国的外交部还是海军部都不希望改变西沙现状,以免使英国的地缘利益受损,但已意识到法国占领西沙群岛不可避免。英国内部在讨论问题时,延续以前的看法,质疑法国所持的观点和看法,承认中国对西沙群岛的主权。然而因对西沙争议持“不介入”的立场,导致其对西沙变局无所作为。1931年英国外交部在编写的《中国年度报告》中谈到中法西沙争执时,仅有对历史过程的述说,未提出对问题的看法:


由于1931年4月公众媒体报道法国占领西沙群岛的可能性,我国上海、广东领事官员对中国当局坚持这些群岛主权声称的意图进行调查,可以确定的是海关当局和广东政府正在讨论领土照明计划。7月,我驻巴黎大使就此事接洽了法国政府,探寻它的意图,后者回答他们的法律顾问还在审查群岛的主权问题。


三、西沙争议公开化后英国对情报的搜集及立场


“九一八事变”后,法国趁中国无暇南顾之际,挑起西沙主权之争。1931年12月4日,法国向中国提出外交照会,公开声称拥有西沙主权,这标志着中法西沙争执的公开化。法国此时成为南海变局的主要推动者。法国此举引起中国社会各界的强烈反对,短期内中国报刊的报道及文章就达百余篇,呼吁政府采取行动捍卫主权。中国政府在社会各界的推动下向法国提出抗议。法方自知理亏,岁内无答复中方之语。中国政府和社会各界的激烈反应,自然引起英日对中国的关注。

英驻华外交机构首先对中国报刊刊登的中国开发西沙岛务、主权捍卫的理由进行了资料搜集,以确认相关事实,并将之传递给英国外交部。1932年5月19日,英驻广州总领事赫伯特·菲利普斯(Herbert Phillips),将同日《民国日报》刊登一文致电给英驻华公使蓝浦生。此文讲述了法国政府照会中国驻巴黎大使的经过,重点阐述南京国民政府海军部论证西沙主权的历史依据。菲利普斯在谈到法国以19世纪末英国“沉船事件”作为与中国交涉理由时说,“在我国外交历史文件上,并无对此事的记载”。这是菲利普斯对英国有关外交档案查找的结果。8月5日,英驻华公使馆将8月3日刊登在北京《世界日报》关于西沙争执的文章发给驻南京总领事。该电报说,在8月3日的北京或天津很多报刊上,刊登了来自8月2日日本通讯社报道的中法西沙争执。日本也关注西沙局势,认为中国要在西沙建灯塔以应对法国,背后有英国人的“策动”。中国外交部、海军部在法国提出西沙交涉后的一段时间里,主要进行的工作是历史证据的搜集,并无多少实际措施出台;在此背景下,加之未接触中国官方,英驻华外交机构基本上未获得中国政府动向的情报。同时,中国报刊报道的分散性特点,又使英方搜集的资料颇为零散。

英国对法国所做的工作,一是与法国外交部接触,以掌握法方动向(见下文);二是收集和翻译法国殖民者对西沙群岛的宣传和论证的资料。据英国外交部解密档案记载,此工作主要由英国海军部香港情报参谋处(Staff Officer-Intelligence)来进行,却不知为何不见英驻法、西贡人员的情报。情报参谋处翻译的是1929年法国人拉皮克(P. A. Lapicque)所写的《关于西沙群岛》部分内容。这是一本法国着力宣传西沙为其所有的小册,集中论述了法国殖民者所谓属地安南拥有西沙的某些“历史依据”,实为法方对国际社会之第一次发声。这本小册子提到的安南嘉隆王及其儿子“发现”“管辖”西沙历史、西沙沉船事件、中国宣示主权等内容多为英国了解,而其他内容如法国对西沙的巡逻、开发管理权限等,为此前英国所未知。情报参谋处未摘译拉皮克提及、后来学界激烈争论的《大南一统志》,但对安南拥有西沙的某些说法提出了质疑,指出英国在19世纪对西沙勘测的时候,未闻它与安南有任何归属关系,“直到1909年6月6日,西沙群岛才被正式占领,正是在这一天,李准将军率领中华帝国海军‘伏波’号和‘琛航’号炮艇来此群岛,中国的旗帜在琛航岛上升起”。情报参谋处倾向支持中国拥有西沙主权的立场,与此前海军部、外交部的立场基本相同。它将该翻译内容致电给海军部,后该部又致电给外交部,两部对此未作评述。

此时英国外交部及驻外机构、海军部对中法西沙争执有不同的分析或说法,内部出现了某些意见上的分歧。然而它们并未对西沙问题公开发表看法,仅限于内部的意见交流,对中法西沙争执持“不介入”立场。可以说,因受该立场的限制,它们的看法并未对维持南海秩序产生实质性的影响,不过若干年之后再研究这段历史,颇能还原某些场景,大体明晰英国政府立场转变的轨迹。

第一,英国外交部对中法西沙争议的评论,首次出现了不利于中方的表述。1932年6月23日,英国外交部远东司长欧德根据英驻法大使馆、驻广州总领事等提供的情报致电驻法大使泰瑞尔,建议大使馆要采取适当的机会,以确认法国政府向中国驻法公使馆提交的声称西沙群岛属于法属印度支那照会的真实性问题。1932年8月8日,英驻法大使馆一等秘书威格拉姆(R. F. Wigram)致电外交部,说他已询问法国外交部相关部门负责人,法方称因中国地方当局允许商人开采西沙鸟粪,故向中国公使提交了一份照会,阐释西沙为其所有的“理由”、法国对岛屿保留必要的权利。他还说该照会是用友好的言辞来表达的,目的是形成一种外交磋商的氛围。威格拉姆在电报中转述了法方的说法:


法国政府自身并不看中磷矿资源,不相信目前岛上存在着足够的磷矿储存量来证明开发的投入是合理的,但是中国当局对于此事的意图促使他们出手。他们不得不采取此种方式,目的是防止随后有人企图声称,法国的主权要求在默认情况下被放弃了。


法方的上述说法并不符合历史事实,中国地方政府开发西沙群岛资源已有多年,20世纪30年代初是按照以往惯例招商承办西沙岛务,一直以来他国并无异议。法国外交部以中国开发西沙资源之事为说辞,将争议的责任推给中方,似乎中方是西沙争执的挑动者。威格拉姆未做评析地转述法方的说法,对英国外交部评述西沙争执产生了一定影响。1932年英国外交部在编写《中国年度报告》中,将中法西沙争端的责任简单地归咎于中方,即广东省批准商人开发群岛的磷矿资源引起中法西沙争议,并称正因为如此,“法国政府向中国驻巴黎公使馆递交照会,提出坚称该群岛属于法国主权范围之理由,并为这些岛屿的未来制定了规划。到目前为止,中国政府还未回复此照会”。英国外交部在没有充分调查的情况下就持此说法,将先前坚持二十余年的支持中国西沙主权的立场轻易地改变了,这显然有失公允。此说标志着英国外交部的立场已发生转变。

第二,英驻华外交机构倾向支持中国政府巩固主权的做法,并及时将获得的相关信息传递给英国外交部。中法西沙争议公开化之后,英驻广州代理总领事赫伯特·菲利普斯多次致电英驻华公使馆,报告广东地方政府建设西沙的动向。1932年10月19日,菲利普斯致电说,广东地方政府在制定西沙开发计划之前决定派遣一个调查委员会勘查群岛,该消息刊载于10月17日《广州公报》和同一天广州的其他报纸上。11月5日,英驻华公使馆代办英格拉姆(E. M. Ingram)亦向英国外交部介绍《广州公报》刊载的西沙报道时,用the Sai Sha Islands来代替以前习惯用语Paracel Islands,并说这是中国对西沙群岛的命名。此外,英驻华公使馆还搜集了10月11日《华北日报》对中国调查西沙的报道。1932年9月,远东司司长欧德在一份备忘录中指出,法国挑起西沙争执“失言于诉诸‘国际法’”。与此同时,英国外交部很多官员表达了与欧德类似的看法,遗憾的是并未对外交部的立场产生影响。

当时广东乃至全国的报刊,纷纷报道1932年11-12月广东地方政府开发西沙岛务、加强管辖的计划,支持其维护国家权益的行为。1932年11月26日,菲利普斯致电英格拉姆,告知上述情况,后者将之传递给英外交部。他认为广东地方政府的举措除彰显中国主权目的外,可能会对群岛进行一项彻底的调查,并采取措施开发农业和渔业资源,以获取巨大的经济利益。于广东地方政府维护西沙主权的行为,英驻华机构未发表反对意见或异议,倾向支持中国地方政府的做法,尤其是将西沙用中国拼音拼写,这在各国对西沙称谓中还是首次,体现出它对群岛所属的某种倾向。然而它们对中法西沙争议持谨慎态度,在与英国外交部联系时未阐述对该问题的看法和意见,故很难对该部立场产生影响。

第三,英国海军部从军事战略角度警惕法国的西沙动向,支持中国拥有西沙主权。1932年9月26日,海军部致电外交部,指出西沙永乐群岛具有为舰队提供适合停泊之地的潜力,这将证明它对“某国”具有吸引力。在中法争议的历史背景下,“某国”所指不言而喻。同时,海军部再次肯定西沙归属于中国:“除了中国之外,无论是法国还是其他国家,都不应该对这些岛屿提出主权要求。”而海军部、外交部均未提出如何应对西沙变局的对策,只是坐待事态的发展。海军部在电报的附件中还指出,中法之间的西沙舆论战在当年夏季就已经开始了,这场战斗还在继续。这种“舆论战”在两国有不同境遇,南京国民政府对社会各界维护国家海洋权益、批驳法国主张的言论未予压制。而法国殖民政府与舆论界似乎处于对立状态,某些人士和刊物甚至攻击政府无能。这种做法引起法属殖民政府恼怒,为此禁止新闻、报刊对西沙问题进行讨论,甚至搜查了《印度支那经济觉醒》杂志社的办公室,没收关于此问题的论文和材料。然而在占领西沙问题上,两者的根本立场是一致的,只不过殖民政府认为时机尚未成熟而未采取行动。迨至法国挑起西沙争议、侵占西沙岛礁时,反对政府的声音就销声匿迹了。

英国海军部对法国及其殖民政府在西沙问题的态度进行了分析,指出法国对这些岛屿感兴趣的根本动机是地缘战略的考虑,然而它对群岛的主权声称是“模糊”的,这自然遭到中国的抗议和反对,法国在此问题上小心翼翼,避免与中国发生冲突。海军部还注意到法国海军圈子对西沙的战略评价不高,认为利用陆地上的达约港(Port Dayot)基地、华列拉岬(Varella)之南的一处基地更为有利,而不是在几百海里之外、位于中国海中心的一座岛屿上建立基地,因为在极端恶劣的天气之下,它有被海水倾覆之虞。这表明法国海军部和外交部在是否占领西沙问题上存在着分歧,但当时主导法国政府决策的是外交部、殖民部和印度支那总督府,三者在占领西沙方面的意见是一致的,海军部为少数派,主要扮演命令执行者的角色。尽管英国海军部看到法国内部的矛盾,但认为法国占领西沙已不可避免,为此建议英国应做好准备。但海军部未谈具体的准备内容。

值得注意的是,英国海军部对西沙局势的分析,未坚持以前从国际条约看问题的立场,这种看似不经意的改变,很可能是受到“九一八事变”的影响。当时日本不顾国际法对一国领土的保护性规定,悍然出兵占领中国东北,在此面前国际法显得苍白无力。中国请求英、法主导的国联按照《九国公约》阻止、制裁日本的侵略,然而英、法等国根本无力按照公约规则来保护弱国的权益和领土。英国对日本侵略中国东北的暴举尚且无能为力,更何况与其利害关系不大的西沙问题。同样出于上述原因,英国外交部此时也从国际关系、地缘政治角度分析西沙、南沙问题,而绝口不提《九国公约》了。

实际上,英国西沙立场的变化与其在东亚的处境及应对有关。1932年上海“一二八事变”后,英国为应对东亚形势发展、保全远东核心利益,其国防委员会下属的参谋长小组委员会于3月17日分析了远东的军事形势,认为如果英日发生战争,那么在国际上获得美、法的参战援助将是非常重要的;另外,还可考虑通过派出军官与中国军队合作的方式来抗击日本。在如此错综复杂的国际关系中,法国是英国应对东亚事态发展的重要借助力量,没有必要因西沙问题与法国不睦。中国虽然也是英国要借助和团结的力量,但与法国相比明显居于次要位置。或许正是出于上述考虑,英国此后对法国在西沙、南沙的行动采取了沉默态度,内部再未出现对西沙归属的讨论。直至30年代中期之后,日本在南海的活动趋于活跃,并有攫取西沙和南沙群岛的目的后,英国才再次予以关注。这时它将法国作为共同反对日本的伙伴来看待,对法国占领两群岛的政策采取了默认态度,而对广东地方政府寻求其军事支持,以巩固南部防御(包括西沙)的作战计划则采取了婉拒的做法。


结语


在20世纪30年代初中国为日本侵略、无暇南顾之际,法国挑起西沙争议,并趁机进入西沙,获得对西沙局势的支配权。日本报刊揭示法国的地缘政治野心时说,西沙群岛属于中国之领土范围,法国行为是对中国领土之不法占领,其政治目的“是保卫法领印度支那迫切需要之一种举动”。法国提出的所谓安南拥有西沙的“历史依据”,只是掩盖地缘争夺之辞。英国海军部、外交部对法国的目的心知肚明,但终因其秉持“不介入”立场,故未在国际场合说破。

回顾英国西沙立场的演变轨迹,能够揭示出它在东亚局势巨变前后对西沙局势的判断及立场调整。20世纪20年代末30年代初是世界格局巨变的开始,东北亚地区各国关系在日本侵略锋芒之下进行了调整,在此格局之下西沙争议在整个棋盘中似乎显得微不足道,无论是英国还是中国战略关注的重点均不在此,然而法国在南海别有用心的举动却影响深远,中法以及后来的中越之间的西沙和南沙争执都会溯及于此,为此还原某些历史场景,颇能明了西沙争执的缘起和发展。

首先,英国外交部及驻外机构、海军部对西沙问题的最初反应,是延续以前的立场,即支持中国对西沙的主权声称,反对法国殖民者单方面改变西沙格局的做法,为此多次寻找1922年海关总税务司是否有派舰勘查西沙之事(作为支持中方的证据),并对法方所持的某些“历史依据”提出质疑。英国根据搜集到的西沙历史资料和国际条约,认识到法方所谓的“历史依据”存在漏洞乃至荒谬,客观上肯定了中国的西沙主权,并一再强调国际社会应遵守《九国公约》,维持西沙领土现状,反对他国改变现状。英国担心法国在西沙的存在会威胁其殖民利益,这一地缘政治思维与它在20年代反对日本人在西沙如出一辙。不过双方之间的矛盾并没有达到不可调和的程度,这使英国后来妥协并默认法方的行为成为可能。与此同时,英国最初误以为中国“南方政府”为达到某种目的,会以西沙作交易以获得法国对该政权的支持,为了防止这种情况的出现,英国外交部、海军部进行了资料上的准备以及条约上的说明,客观地说,其中论证西沙主权之语,对我不无有利之处,但同时也反映出对中国维权能力的不信任。

其次,英国围绕西沙问题在与中、法两国交涉时采取的方式不同。它与法国政府进行了直接沟通和对话,其目的是消除彼此误会,并及时将它的“意图”表达出来,以提醒法方注意英国之利益关切。这是一种和缓双方关系的方式,显示出对法国的重视。法国在与英国接触过程中,也充分把握了英方的担心所在,得到了英国的理解和赞成,但同时也传递出攫取西沙的保留意见。与之相对应,英国并未与中国进行官方接触,也未将掌握的西沙历史资料、法国动向等情报告知或提醒中方。尽管有几次英驻华机构希望通过与中国某些官员接触,以提醒中国注意西沙局势,但最后均不了了之,这从侧面反映出它对中国官方的某种轻视。

最后,英国在其东亚力量不断式微的情况下,需要维系与法国的关系,以共同对抗日本咄咄逼人的攻势,尽量保全其殖民利益,因此断然不会因西沙问题影响与法国的关系。在此背景下,它未能在国际立场上主持正义,未公开对法国的西沙言行提出反对意见。这也是自近代以来英、法等西方国家在与他国交往中一贯奉行的“利益至上”的原则。这种对国际关系的处理方式不仅使国际秩序受损,而且也使其本国利益最终荡然无存。

同时也应该看到,当时中国混乱的内政、衰落的国力,也是促使英国逐渐失去支持中国信心的原因之一。在20世纪30年代初,英国在内部讨论西沙问题时是倾向中国的,英国人主导的海关总税务司署还一度欲到西沙竖立灯塔,以阻止他国染指西沙。中国政府如能抓住机会,及时宣示主权,并积极争取英国在某种程度上的理解和支持,或许西沙局势将呈现出另外一番景象(法国1931年挑起西沙争议,1933年挑起南海九小岛事件,中国应对西沙变局不力,导致了法国在南海变本加厉)。然而中国当时微弱的国力以及在西沙争执中的妥协立场,自然不为英国所看重,此时英国的天平逐渐向法国倾斜,对法国的批评和质疑声音自然也就戛然而止了。

(本文原刊于《社会科学》2020年第7期第103-115页,文中原有注释,引用请务必参考原刊。)

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