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刘凤云:养廉银无以养廉——以乾嘉时期摊捐官员养廉银为中心的考察
来源:清史所 作者:清史所 点击数:1126 更新时间:2020/12/2


【摘 要】雍正朝耗羡归公及养廉银制度的建立,是国家体制内一次“正其制度”的结构性改革,然其成效是短暂的。改革并没有改变低税收的国家财政,地方经费不足的问题无法从根本上解决。养廉银制度 中公私界限的模糊,使制度自建立伊始便充当着“地方财政的储备银两”的角色。从乾隆朝摊捐养廉银之  风兴起,到嘉庆初公私三七分割,再到以情急为借口的肆意摊捐,已掏空自督抚到州县各级官员的腰包。 而由摊捐养廉银带来的官员低俸甚或无俸的政治风险,又导致官场腐败的加剧和国家钱粮的不断流失。 嘉道年间各类名目的加赋、陋规重现于各省,然嘉、道两朝都已无法再复制耗羡归公的财政改革,养廉银无以养廉,是官僚体制内部改革无法解决的难题。

【关键词】 清代;养廉银;摊捐;耗羡归公;财政改革


      雍正朝的耗羡归公及养廉银制度的创设,是清朝国家在财政上实施的一项重要改革,也是雍正帝为反腐勉廉所进行的“经国序民,正其制度”的一次大胆尝试,曾引发学界高度关注。以往的研究主要从两方面入手:一是从财政改革的角度进行全方位的考察,研究内容包括耗羡归公的背景、进程,养   廉银设立的原因、数量、实施及作用等,着眼于制度变革,这以佐伯富、薛瑞录、庄吉发的研究为代表, 而佐伯富的研究最具开拓性。二是从养廉银制度的源头耗羡归公进行梳理,关注的重点在税收与财政。诸如董建中与陈锋的研究。2005年,美国学者曾小萍《州县官的银两:18 世纪中国的合理化财政改革》的中译本出版,将研究引入到从国家财政体制上追根溯源的研究路径,她强调的“不稳定财政的根源”及“非正式经费体系”等,引发广泛的理论思考。而就养廉银制度自身如何演进的研究,郝英明的博士论文集中讨论了乾隆朝养廉银的制度化管理及嘉道时期养廉银制度的破坏,对养廉银的支领、借支等问题进行了专文阐述。在个案研究中,李喜霞对嘉庆十八年(1813 年)河南灾荒中捐廉赈济的考察,王超对回疆参赞大臣养廉银的探讨,均系近年养廉银研究中的深耕之作。此外,便是从“养廉银的立法”等视角出发,试图从概念、方法、理论上寻找对养廉银研究的突破,然就历史问题的省思和深化而言,尚蹒跚于对养廉银制度建立与变迁等问题的重复讨论中。

      历史研究需要深入文本进行研读,借以捕捉各种具有象征意义的表象,进而揭示其中的意涵。目 前无论在资料发掘还是在理论思考上,对养廉银实施的后续状态的研究都鲜有突破与深入。本文之所以要重叙养廉银这一话题,是想就既往研究中被忽略的现象与问题给予必要的解读。通过对乾嘉 以后养廉银实施状态的集中考察,就养廉银如何被摊捐,摊捐养廉银对官员个人的生活产生了怎样的影响,以及养廉银与地方财政长期短缺的关联性等问题展开讨论。在回答养廉银何以不能养廉的同 时,阐述这一改革所产生的官僚体制内的制度纠结以及制度连接中的政治关系。


一 乾隆朝养廉银由养廉到摊捐的衍变

据《清朝文献通考》记载:“养廉之设,自各省耗羡存公,以备公用,即其赢余定为各官养廉。雍正二年,山西巡抚诺岷始行之,嗣后各省大吏俱奏请行仿效其法,蒙世宗宪皇帝次第允行。盖以外官事务较繁,故于俸薪常额之外酌给养廉,明立规制,使不得需索以扰民。” 从俸禄制改革的角度看,养廉银与正俸并行,体现了雍正帝希望通过增加地方官员的合法收入,达到“禄重则吏多勉而为廉”的目的,是从制度建设入手,解决官员由低俸产生的吏治腐败问题,并缓解地方财政的短缺。

建制伊始,各省官员养廉银的数额及发放情况并不统一,但督抚等地方大员“从优”是制度议定的  基本原则。 例如,山 西省作为耗羡归公的倡议者,经 诺岷奏准,其巡抚衙门每年的养廉银是31700两。雍正五年(1727年)三月,由都察院左都御史奉命署理湖广总督的福敏抵任后,见衙门陋规尽已革除,养廉银仅余4000两,便以诸务浩繁、用度不足奏闻。雍正帝明确告诉他,此事不必矫廉, “山西、陕西、河南督抚养廉,朕皆许以三万金”。令其“斟酌允当之数,随便附奏”。次年七月,当两江总督的养廉银初定为14000两时,雍正帝直言此数“不敷用,尔等斟酌可至两万两上下”,遂议由安徽出银8000两、江苏出银6000两、江西出银6200两,计以20200两定为两江总督养廉银数。对于个别官缺的养廉银数额,雍正帝也有考虑。如雍正八年(1730 年)四月,他指示福建总督高其倬,“给与观风整俗使(刘师恕)衙门养廉银四千两”,为其官缺应得2000 两之倍数。并解释说:“朕因刘师恕前任应追之项甚多,俱经免追……但思伊操守未能坚定,若不给与此项养廉银两,或致另有巧取亦未可定。”

不难看出,雍正朝“国家设禄养廉”的通道已经开启,而优遇督抚等封疆大吏的治吏思路当源于儒家“大臣法而小臣廉,国之肥也”的政治理念。在雍正帝看来,“朕欲百姓乂安,风俗淳美,果何道而使司牧皆得其人,以收实效欤?抑大法小廉,必端本于大吏之倡率欤”。对于改革的预期,雍正帝于晚年也看到了。雍正十三年(1735年)六月,在其执政的最后两个月,他曾感叹说:“自行此法以来,吏治稍有澄清,闾阎咸免扰累,此中利益乃内外之所共知共见者。”

乾隆帝即位后,继续推进改革,全面落实禄重勉廉政策,以确保养廉银的实施。需要说明的是,雍正帝在位期间并未完成养廉银制度的建设,作为一项完备的通行全国的俸禄制度的改革与完善,养廉银制度是在乾隆朝逐步完成的。乾隆十二年(1747年),军机大臣根据乾隆帝的谕旨为各省督抚的养廉银制定了一个标准,议定:总督的养廉银数额为15000两~25000两,巡抚的养廉银在10000两~ 15000两。二十六年(1761 年),又议定了布政使的养廉银数额,最高不超过一万,最低在五六千两。很明显,乾隆朝所定督抚、藩司大员的养廉银数额已较雍正朝有了不同程度的缩减,这是因为 随着京官、武职等相继列入养廉银发放机制,支领养廉银的人数增多,而耗羡银两的总数相对固化使然。但是,督抚从优的原则以及“各官养廉,原为办理公务及薪水之资”的改革初衷没有改变。

然而,对制度的破坏或许比制度建设的速度来得更快,摊捐养廉银事例以非常态的应急形式出现  在乾隆朝第一次用兵金川的战事中。乾隆十二年十月,乾隆帝批准了大学士庆复的奏议,准其办理金  川瞻对军务,可“动支川省养廉银六千两以充公用”。两个月后,“张广泗办理大金川军务,事属一体, 所有川省养廉银两亦准其动支”。于是有了“金川事例”。十三年(1748年)初,漕运总督蕴著为解决办公经费,预支了乾隆十四、十五两年的养廉银。这虽然都属于情急之下的酌盈剂虚之举,但“金川   事例”的影响不可小觑。为保证禄重勉廉,乾隆帝一直明确反对将养廉银挪为他用,谓“养廉之设以资督抚日用,着为定额,若移以他用,必致日给不敷,又将别图巧取,此端断不可长”,然而其自定的规矩既已打破,自此之后,摊捐养廉银已被督抚们视为解决地方财政短缺的一条捷径,故屡有折奏以试帝心。

乾隆十四年(1749年),江西巡抚唐绥祖为筹集金川军需,请求从他本人开始倡捐养廉银一万两,并传同司、道、府、厅、州、县官员,令分别预捐养廉银解赴川省以备军需,遭到了乾隆帝的严厉申斥,谕曰:“官员养廉,乃因事诏禄,所以优体臣工,用励操守,非可轻议捐扣。如果经费不支,朕何妨明降谕旨,移缓就急。今以一隅馈运,遂至朘及外僚,岂成国体?”又以其“为此错谬之举,予以薄惩以示警戒”,命“将伊所请愿捐之养廉银一万两交直隶为修理城工之用,听该督(直隶总督)那苏图酌量请旨, 其属官应捐养廉均不准行”。

乾隆二十二年(1757年),清军平定准噶尔叛乱期间,陕甘总督黄廷桂与陕西巡抚陈宏谋奏称: “陕省节年办理供支进剿、官兵添雇马骡等项,共需银二万八百余两,不便作正开销,请于粜卖米麦盈   余银两内拨补外,尚不敷银二千四百余两,请照‘金川事例’,于各官公费银内摊捐补足。”乾隆帝认为, 若再令官员摊捐,难免益形拮据,命加恩于该省耗羡内动支。并告诫黄廷桂:“甘省供支军需等项更多,垫项自所必有,其不敷银两亦着拨项补款,不得摊扣各官养廉。”次年,山西巡抚塔永宁同样以办理军需,“解肃驼只,除沿途草料口粮动项报销外,尚有药料茶盐等费,请于通省各官养廉内公捐补   款”。乾隆帝再次否决了摊捐的建议,并斥责塔永宁“所奏殊非政体”,“岂可轻言捐派者?现在解驼需   费,果系必不可少之项,自应奏明于公项内支给,不必于额设养廉另筹捐补”。

但在行政实践中,督抚们都清楚,若要得到国家财政补给,不仅申报难,奏销亦难,大多数情况下都需要督抚自行设法解决。乾隆十三年,唐绥祖调任湖北巡抚后,因衙门经费中,皮箱、包袱、路费等 无从支出,遂于当年养廉银“空缺银两”内照数支用,分晰造册报部核销瑏瑡。所谓“空缺养廉银”,是指官员暂未到任空出的尚未支领的养廉银。乾隆三十八年(1773年),湖北巡抚陈辉祖奏,“湖北每年动用存公银两,有章程内未经载入各款,原准部咨在空旷养廉银内动支办理”。“空旷养廉银”,也即空缺养廉银。事实上,这种解决额外经费支出的办法并非行于湖北一省,而是各省通用。虽然此类经费大都数额不多,但也在一定程度上说明,地方各省的办公费用并非充裕,往往需要拆东补西。

如果说乾隆前期各省督抚摊捐养廉银尚属解决地方经费的应急之举,那么到乾隆中后期捐廉的名目及事项则越来越多,伴随人口激增、物价上涨,河工、赈济以及战事迭起,国家财政支出的需求在 不断增大,地方倡捐养廉银以补财政缺口逐渐成为常态。捐廉的去向大致有以下三个方面。

其一,摊捐皇差。根据查阅到的资料可知,乾隆中期已有军需摊捐,如乾隆三十五年(1770 年),湖北省办理兵差,巡抚梁国治奏请:“每次公捐养廉银一万余两,现在按月陆续捐扣,于两年内即可清完。”而因皇差捐廉的数额更多。乾隆四十五年(1780年),乾隆帝第五次南巡,各省官员先已闻风倡捐。二月,两淮商人奏请报效银两一百万。乾隆帝虽下旨称,南巡办差经费充足,无须商人报效,却还是将这百万银两“留为此次各省办公之用”,原因就是各省皆已捐廉在先,其中直隶50000 两,山东 138500余两,江南123700余两,浙江54500两。乾隆帝令两淮盐政伊龄阿将商人捐银的一部分分拨各省,用于归还其公捐养廉银 。

乾隆帝此次南巡,直隶、山东、江南、浙江等沿途四省官员共捐输银两366700 两,是两淮商人报效的百万商捐银解决了养廉银的归补。皇帝南巡,官员需要捐廉,说明在“外省大小臣工,全藉养廉办公”的情况下,他们是无法领到足额养廉银的。道光二年(1822年)二月,军机大臣、尚书松筠在署理直隶总督时奏称,查审藩司旧案,发现“直省历届办理巡幸大差,凡例不准销之项,均系借动司库银两。 事竣后,分年在通省养廉内摊捐。自乾隆四十五年至嘉庆二十三年,尚有未经摊还银四十九万五千六百七两零”。

其二,以养廉银赎罪,称作“议罪银”。随着乾隆后期督抚等大员以养廉银议罪风气的盛行,养廉银几乎失去其厚禄养廉兼及办公的设计初衷。罚俸与降革都属于清朝官僚制度中的处分方式,是对官员过错的处罚,向有定例。但以养廉银议罪与罚俸不同,交纳议罪银后可以免去行政处罚,即免议罪。

早在乾隆二十七年(1762年),福建巡抚吴士功因袒护提督挪用公项获罪革职,发往新疆巴里坤,因年力就衰,“情愿捐银赎罪”,获准释回。这是较早的一例输银免罪事件。但学界有研究认为,议   罪银的设置与和珅有关。和珅于乾隆四十五年官居户部尚书,而档案及官书有议罪银的记载也多在乾隆四十六年(1781年)以后。例如,是年正月,闽浙总督富勒浑因未参劾浙江巡抚王亶望于丁忧中不遣家属回籍一事,自请罚银四万两以赎前愆。同年十二月,另一位被罚者系在甘肃布政使王亶望  捏灾捐监冒赈案中失察不报的陕西巡抚毕沅。毕沅在陕西八年,两署督篆,于王亶望等监粮舞弊一案  中坐视其侵帑而不参奏,乾隆帝命“将伊养廉银永停支给,倘毕沅因停其养廉之故,或藉词需索属员, 致有簠簋不饬之事,王亶望是其前车,朕必重治其罪”瑏瑠。但乾隆帝还觉得如此处分不足以平其心中   愤懑,又令毕沅自行议罪。于是毕沅奏请“愿罚银五万,留备甘省官兵赏犒之用”。

而后,乾隆四十七年(1782年)七月,山东巡抚国泰请罚银为父免罪。对此,史籍记载说:“上年父文绶获罪,发往新疆效力,伊奏请捐廉四万两为伊父赎罪。” 乾隆四十九年(1784 年)七月,两广总督舒常、广东巡抚孙士毅因失察沿江防范,致有揽送洋人越境之事,被交部议处。“舒常请罚养廉银三万两,孙士毅请罚养廉银二万两”。随后,二人很快审出实情,“其自请罚养廉银两之处俱着宽免”。从上引事例可以看出,自请交纳罚银,已经成为乾隆后期高级官员免于行政处罚的一种方式。

除了自请罚银议罪之外,还有被朝廷议罚的。乾隆四十九年十二月,兵部尚书福康安奏称,“现奉谕旨,议罚养廉”,提议对督缉金川逃兵不力的前任云贵、四川总督议罚养廉银,得到乾隆帝的批准,命“所有各省督抚、提镇、两司应罚养廉银两,俱着加恩准其支给一半,仍分年带扣完缴”。而福康安本人因曾任职于四川、甘肃等省,亦在受罚范围之内。

议罪银的收缴虽在满足皇家抑或国家财政收入上是有成效的,但却加重了百姓的负担,因为为免罪而交纳银两的督抚大员们不吝搜刮民脂及侵蚀地方钱粮。乾隆五十五年(1790 年),内阁学士尹壮图批评因罚银充公造成地方各省钱粮的严重亏空,奏“请永停罚银之例”。但这并没有动摇乾隆帝将罚银议罪实施下去的决心。在他看来,各省督抚“本任养廉,原属优厚。除赡给身家及延请幕宾支用外,出其赢余,备物申悃,固所不禁” 。按此逻辑,罚银议罪对官员个人在生计上是没有影响的。而督抚之中也有认可罚银的,就在尹壮图被责令赴各省查看仓库有无亏空时,江苏巡抚长麟有过相关  表述。他说自己“由藩臬简用巡抚,历任七年,领过养廉八万余两,除缴罚项尚余银二万余两,用度有余”。长麟或属于官员中家道殷实的个例,但更可理解为长麟的回答是在逢迎作态。因为在现实中,至乾隆后期,官员的养廉银被摊捐、议罪、分赔等各种罚项分割,已是所剩无几,甚至有人履任不过一二年便有数万、十数万的赔项和罚项,养廉银的支领变成了负数。

其三,以养廉银赔补亏空。雍正末年,便有官员发议以摊捐养廉银赔补亏空,但恐有“那(挪)移动用、格外巧取之弊”遭到否决。乾隆后期,随着各省贪黩大案的相继爆发,以摊捐养廉银赔补亏空还是被派上用场。如在甘肃省捐监冒赈案中揭出的各州县120余万两的钱粮亏空中,除40万两追究历任官员的责任实行追赔外,其余“八十二万余两未便竟归无着,着请于现任督抚及司道府厅州县各员养廉银内摊扣三成陆续归补”。这些官员并非亏空的当事人,却要用自己的养廉银去承担前任亏空的责任。又如,福建藩司亏空200余万两,查明系乾隆五十一年(1786 年)至五十三年(1788 年)平定台湾林爽文起兵期间支出经费中有未准奏销银179.4 万余两。亏空虽系军需挪用,然仍需要从各官的养廉银中摊扣,即“照原摊每年额设养廉银三万三千四百余两之数核算,约至嘉庆五十二年方能扣楚”。也就是说,这项亏空若以该省官员的养廉银摊扣,需要50 余年。时间如此之久,其间不乏诸多变数,单纯依赖摊廉完补此项亏缺自然无望,于是由巡抚汪志伊奏准,仍照嘉庆元年恩诏豁免。

由此可以认为,乾隆后期,随着地方事务增多所带来的财政需求的加大,地方督抚已经习惯于以摊捐养廉银解决各项不敷经费的支出。正如乾隆五十六年(1791 年)两广总督福康安所奏,“此项着赔银两亟需筹办,叠经抚臣陈用敷与臣往返札商,在于通省州县养廉内摊扣归补,以公办公,似属允协,彼此意见相合”。



   嘉庆朝摊扣三成养廉银的设计与失败

嘉庆帝登基伊始,鉴于乾隆朝摊扣养廉银及以养廉银议罪造成的官场腐败,就地方各省的钱粮亏  空是否以养廉银摊捐归补降谕,明确表示:“各员裁革陋规皆为善政,以此弥补足矣。捐廉罚银等事, 朕必不为。”但实际上,自嘉庆帝亲政伊始仍然延续了乾隆朝摊扣养廉银以为公用的惯例,只是将养廉银进行了三七比例的分割,三成公用,七成私用。在保证官员养廉银可以支领到七成的情况下,其  余三成可以在发放前直接扣除充为公用,或为工程,或为军需。

例如,嘉庆四年(1799年)三月,署理山东巡抚岳起奏:“前年漕汛大工例价不敷之项,摊扣东省各官养廉,请按年坐扣十分之三,仍令领回十分之七。得旨:自应如此办理。若令通省枵腹从事,则小民之骚扰勒索不可问矣。”是年十二月,山东核定运河挑工津贴银两归款事。奉上谕:“东省运河挑工募夫例价不敷,例外津贴银两着核定数目究系若干,准其一半在耗羡项下动用,其余一半抚藩臬司道员所得养廉本属丰厚,即在该员等名下坐扣归款。”时山东巡抚、藩臬两司及五道,“每年共支养廉四万九千两,今仅此项挑工津贴约所扣亦几及三成之数”。

又如,嘉庆十六年(1811年)十一月,四川巡抚常明奏:“川省各官摊扣军需,请仍以养廉三成匀扣。”得旨允行。嘉庆十八年,两广总督蒋攸铦在主持制定的对广东各属历年垫支捕费追补章程中, 将粤省各州县自乾隆五十九年(1794年)至嘉庆十七年间(1812 年)因堵捕洋匪及应办公事垫用的无着款项,共计39.9万余两,奏准在“督抚司道府州县应得养廉内每年扣解三成”。

可见,嘉庆朝已将摊捐官员养廉银视为解决地方经费短缺的经常性措施,并按照嘉庆帝的要求将摊扣养廉银公用控制在三成。以为如此可以公私兼顾,既可以有补苴公费之银两,又不致令官员生活拮据。殊不知官员需要摊捐的名目并非一项,摊捐银两也不止于三成,故捐廉多转嫁于百姓,所谓“外省捐廉款项多不出自己资,上司摊派属员,属员仍取之百姓”。

嘉庆中期以后,国家开始面临着前所未有的财政困境,导致这场困境有两大成因。一是川楚陕一带爆发的白莲教众反清战争,清政府在十年左右的征剿中耗资两亿。二是自嘉庆初年至二十年(1815年)在全国范围内对钱粮进行了清理,在全国18 个直省中,仅直隶、江苏、安徽、山东四省的钱粮亏空银就累积至1929万余两,其中直隶亏空264万余两,江苏亏缺437.7万余两,安徽至嘉庆十九年(1814年)共亏银551.4万余两,山东于嘉庆十四年(1809 年)以前亏341 万余两,至十九年九月止,续亏银334.7万余两,新旧共亏银675.9 万余两。

巨额的钱粮亏空,对于嘉庆朝各省步履维艰的财政状况而言,无疑是雪上加霜。摊捐养廉银不仅要满足日常办公经费、军需及工程所需,还要赔补钱粮亏空。吴廷燮曾言,“凡河工、军需等项例不能销,及弥补亏空赔款者,皆取之此,名曰按廉捐摊归款”。而且,需要摊捐的款项巨大。

例如军需摊捐,以平定白莲教反清战事的核心地区湖北省为例。嘉庆十年(1805 年)前后,清朝征剿白莲教的军事行动已基本结束,湖北省就前办军需案内例不准销银两,奏请在省内各级官员应得养廉银内摊扣三成。根据道光元年(1821 年)湖广总督陈若霖的奏报可知,此项摊捐分为两个时段,自嘉庆十三年(1808 年)冬起至十八年(1813 年)年底止,又自嘉庆二十四年(1819 年)接摊起至道光元年年底止,湖北省应完以及已完、未完各银数的简明清单如下(内除奏明免摊等项)。



表1 湖北省嘉庆年间军需银摊捐养廉银一览

年份

实应扣完军需三成养廉数余两

已完银数余两

未完银数余两

嘉庆十三年冬季

824

824

嘉庆十四年

49

44

嘉庆十五年

22

62

60

嘉庆十六年

45

01

43

嘉庆十七年

71

98

73

嘉庆十八年

03

05

97

嘉庆二十四年

45

93

552

嘉庆二十五年

74

73

00

道光元年

58

31

27

合计

277957余两

248353余两原档

29604余两

    

以上八年一季,共应扣完军需三成银277957余两,已扣完银248353 余两,未完银29604 余两。可以得到的信息是,摊捐中未能如数缴纳的银两越来越多,嘉庆中期只有1% ~2% 未完,嘉道之际已达30%左右。明显可见,地方官员摊捐养廉银时已经出现了“捐力”不足的状况。

而随着钱粮亏空数额的不断攀升,嘉庆帝彻底放弃了“不捐俸罚廉”、不以养廉银赔补亏空的初衷,摊捐养廉银成为嘉庆中后期弥补亏空的最有保障的资金来源。例如,作为嘉庆朝全国四个亏空大省之一的直隶,三次清查,亏空数额“自嘉庆六年后已有二百六十四万余两之多”。尽管追缴亏空的规则严明,但由于对第一、二次清查亏空案内的追缴,多为离任或已故之人,归补数额每年仅在1.2%左右。嘉庆十七年,总督温承惠修改归补章程,将每年通省公捐养廉银五万两列入归补条例,即“无可着追亏项,于通省公捐养廉银、办公银五万两内,弥补过银四万四千五百一十九两零”。此后,嘉庆十八年、二十一年(1816年)、二十二年、二十三年,每年公捐养廉银五万两。其中嘉庆十九年、二十年因发生了教众攻打紫禁城事件,嘉庆帝担心官无养廉银将致派取民间、重现“官逼民反”的旧事,下令停止捐廉。然仅一年余,便恢复了旧章。可以确定的是,自嘉庆十七年至二十三年(1818年),在温承惠与继任方受畴任职总督的五年间,直隶总共弥补亏空钱粮一百万两,其中养廉银有二十余万两。

如果说摊捐三成养廉银是地方官承受能力的临界点,那么各省摊捐养廉银的实际数额已远远超出三成。安徽省于嘉庆十二年(1807年)至十五年(1810年)间,在巡抚董教增的主持下,“将院司道府州县扣五成养廉,每年约得银四万一千余两等语,系就一半养廉全数而言,其中尚有署事之员,养廉仅得半支,所扣五成又止半中之半”。也就是说,在这三年中,安徽省的道、府、州、县官最多只能支领五成养廉银,其中署事官员只得二成半养廉银。

再就直隶而言,作为京畿重地,直隶不仅亏空钱粮数额多,差役也较他省繁杂,故而摊捐养廉银的事项自然趋多,嘉道之际的几任直隶总督都谈到了这一点。

嘉庆二十五年(1820年)十二月,总督方受畴奏:“直隶每岁摊捐筹补银五万两、军需银六万四千两零,均需奏明办理。此外尚有历次办理大差详明捐廉,至今并未扣清。又每年通省公用例无开销者,摊捐各州县不下数万两,系由藩司详摊。”给出了直隶用于赔补亏空、军需、大差等几项大宗摊捐的数额不下数万两的笼统数据。

道光二年,总督松筠重点列举了大差的摊捐情况。他说:“直省历届办理巡幸大差,凡例不准销之项均系借动司库银两,事竣之后分年在于通省养廉银内摊捐还款。”自乾隆四十五年至六十年(1795年)共承办大差9 次,借动司库银 1423550 两,除已陆续摊解银 1301570 余两、报入清查着追银 63530余两外,尚有每次摊而未完尾银58450余两。又嘉庆八年(1803 年)至二十三年5 次大差,共借动司库银990350两,现已陆续摊解银540690 余两,并报入清查着追银12390 两,尚有未经摊还银437260余两。合之乾隆年间,通共未摊银495700 余两,均需于通省各官养廉银内摊解还款。此外尚有军需筹补、买办铜铅帮费,并缮书口食、囚衣、囚粮、刊刷条例等项,亦需按廉摊捐。松筠感慨  说:“伏思官员岁支养廉,原以资其办公之用,州县所得养廉自数百两至一千二百两为止,而应解摊捐   小缺岁需一千余两,大缺至二三千两不等,入不敷出,非藉差浮派,即亏挪仓库,甚至滥费之员得有藉口所摊少而所亏转多。”奏请将乾隆、嘉庆年间历次摊捐未完差费银495607 余两,援引恩诏予以豁免。

道光三年(1823年),总督蒋攸铦的折奏又谈到了军需摊捐。他说,嘉庆十八年河南滑县教众滋事,直隶开州、东明等州县调兵剿捕,办理军需部准销银969468余两,经前总督那彦成循照擒捕内地 “贼匪”本省自行办理之例,奏明于通省各官养廉银内分作15 年摊捐归款,自嘉庆二十年至二十二年(1817年)已摊扣银184222余两。嘉庆二十三年至道光二年军需停捐5 年,未摊银两后经那彦成的后任颜检参照嘉庆二十五年八月恩诏豁免案奏准豁免,共计788307余两(原档)。

根据以上记载,自乾隆四十五年至嘉庆二十三年近30 年间(除去嘉庆初期的八年),直隶仅国家大差和军需两项摊捐的养廉银数就有2026482 余两,平均到30 年中,每年约摊捐67550 两。除此之外,还有一项摊捐的大宗银两,就是弥补钱粮亏空。由总督温承惠奏准,每年设定五万两公捐养廉银用于弥补亏空,仅在嘉庆十七、十八“两年公捐养廉银十万两内除弥补无着外,尚余存银三万七千五百五十一两零,收贮司库备补”。即以六万余两养廉银弥补了亏空的钱粮,平均每年三万余两。如果以五万两视为直隶官员摊捐三成养廉银临界点的话,那么仅就皇差、军需、弥补亏空这些大宗支出而言,直隶的养廉银摊捐在嘉庆后期也远超三成。

再如河南省,据巡抚程祖洛道光三年六月的折奏知,嘉庆年间河南的军需银两于各官养廉银内摊捐五成,在通省各官养廉银内按年摊扣。他说,“豫省各官通年额支养廉二十一万七千余两,摊扣两款 军需五成银数,仅余养廉一半,尚有奏明每年例摊津贴苦缺,及解饷盘费并清查未补银两等款,均系年 例所必需,无可议减。在养廉较优之州县所支已属无多,而养廉之较少之州县愈形掣肘……各官年例应行摊捐之款不及四成,办公尚不致竭蹶”。也就是说,河南省在嘉庆二十五年豁免军需摊捐养廉银五成后,仍有不到四成的年例摊捐,由此可以推知,在此之前通省官员摊捐数额应在八成以上。

为了方便收缴摊捐的养廉银,各省将养廉银的发放权统一收归藩司。道光三年,湖广总督李鸿宾奏称,“本年直隶、山东、河南、山西等省俱因各属捐款不解,均经奏请将州县养廉改归解司支领”,以清 垫款。他解释说,“州县养廉银两向系解司支领,嗣于嘉庆四年酌归简便,仍由州县自行坐支。湖北省 向遇通省公事,因经费旧有定制,未便额外支销,物价日昂,又难概从节省,势不能不摊捐接济,以公济 公。自各州县养廉改归坐支后,往往以摊捐各款无关考成,玩延不解”,遂请将州县养廉银照旧例暂行 解司。

面对财政短缺的窘境,各省督抚几乎都以摊捐养廉银为缓解之道。但他们也意识到,财政缺口的不断加大,官员捐廉已处于乏力状态,因此主张有限度地摊捐成为官场舆论的主流,并不断对滥捐现象提出批评,时任协办大学士兼直隶总督蒋攸铦道光五年(1825年)的奏折颇具代表性。他说,“筹补之法,亦只有循旧摊廉”,但“不可摊捐过多”。“直省应办公务殷繁,如采办铜铅等项,例销不敷,必须 摊廉津贴者,每岁约有二万两,又有应摊历次办差借垫未归银六十余万两,经前督臣颜检议,将现任各 员分作六年,事故离直各员分作十六年摊捐完款,每岁又需摊银四万两,若再每年加摊筹补无着银五万两,则一年之内统共摊捐银十一万两。各官所得养廉藉资办公,且地方瘠苦甚于他省,摊捐过多,力 有未逮。或因催提紧急挪解正项,欲补旧亏而转滋新亏,甚至朘削民膏,借端扰累,亦不可不防其渐”。按照蒋攸铦所说,嘉道之际,直隶的养廉摊捐银两每年在11 万两,已经达到了极限,而地方经费的支出已离不开官员的养廉捐银,需要解决的是如何把握摊捐的尺度问题。但嘉庆朝地方财政的拮据,非但无法回到摊捐三成的范围以内,反而愈演愈烈,以致成为流弊,或有“流摊”之谓。

三 摊捐养廉银已掏空官员的腰包

雍乾时期,养廉银的发放,从规制上优先保证了各省督抚、藩司的自家用度和办公所需,至少在乾  隆中期以前基本上做到了这一点。乾隆二十六年三月,湖广总督苏昌奏报,湖北各官养廉银“有赢无绌”。乾隆四十六年二月,闽浙总督陈辉祖在接受兼任浙江巡抚后明确表示:“所得总督本任养廉已属丰厚,足资两衙门办公之用,其兼管巡抚任内养廉臣未敢支领,应请扣存浙江藩库以充公。”至嘉庆初年,御史张鹏展关于“督抚养廉优厚”的议论,代表了官场舆情中大多数人的观感,就连嘉庆帝本人也有相同的认识。嘉庆五年(1800年),福建省以摊捐养廉银造办米艇一事请旨,嘉庆帝指示说: “该督抚廉俸优厚,出资捐办,自所应为。至令藩臬道府一律捐廉,未免办公竭蹶。”说明当时朝中普遍认为督抚的养廉银优厚,但对于督抚而言,他们的养廉银果真“优厚”吗?

事实上,自乾嘉以后,随着摊捐养廉银的浮滥,已完全突破了摊捐三成的临界点。而在摊捐成为惯例后,伴随着低俸乃至无俸现象的出现与存在,官员腐败已是在所难免。正如清末吴廷燮所言,“向之公摊养廉、盐商报效者,皆反为官商之累,害及于国”。

有关嘉道年间摊扣养廉银与吏治腐败的关系,在20 世纪50 年代为日本学者铃木中正所关注。近年周健从清代中后期财政状况的角度对摊捐的总体数额、款目、方式以及影响进行了讨论③。然就  官员个体特别是督抚等大员支领养廉银的实数,以及支领后究竟有多少能够用于个人支出,又有多少  被摊捐、扣罚,仍缺乏具体的剖析。在档案资料的搜检中,发现了几位督抚对他们个人养廉银的领取  及摊扣情况的讲述,或可成为揭开这些被层层包裹了的历史实态的证据。

第一位是吏部尚书兼四川总督孙士毅。乾隆五十二年(1787年),孙士毅于两广总督任上以平定林爽文叛军并安南之役,叙功授兵部尚书、军机大臣;乾隆五十六年八月,又以吏部尚书、协办大学士   奉命往四川署理总督。是年十一月,孙士毅自称“未完公项尚有二万四千两”。他说,在京时因尚书廉俸扣缴后所剩无多,已寄信浙省亲族让设法筹措银4000两,尚有未交银20000 两,“蒙恩旨赏给川督一半养廉,每年支银六千五百两”,请于“恩赏总督一半养廉内每月扣二百两交存司库”。孙士毅所说24000两未完公项银,应该是其外任广东或四川时发生的费用,多属因公捐补。如果按照每月 200两的速度赔补,20000两需要8年多的时间方能补完。而孙士毅在四年后即嘉庆元年(1796 年)便已病逝,其归补情况不得而知。

第二位是两江总督萨载。萨载系满洲正黄旗人,乾隆四十四年(1779 年)出任两江总督。乾隆五十年(1785年)时自称有罚银、分赔银共18.5万两,分作三部分:一是因办理河务错谬被罚银8 万两,即“挑河、建闸所用银两各赔银四万两”;二是因查办江西巡抚郝硕贪渎不职一案失察,“罚去养廉三  年,共银五万四千两。前经奏恳于乾隆五十年先缴银一万四千余两,余银四万两分作四年完缴”;三是“分赔前项河工银五万一千余两”。由此可知,萨载的罚银是13.4 万两,分赔银是5.1 万两。萨载于乾隆五十一年至五十六年将分赔银5.1万两缴完,罚银自乾隆五十年至五十四年(1789 年)缴完5.4万两,还有未完银8万两。按照乾隆朝所定两江总督岁支养廉银1.5万两计算,自乾隆五十年至五十六年间每年须摊扣养廉银1.2万余两,萨载自称,“按年解缴(后),而每年各余剩养廉银三千两,办公仍属有资”。其家用及生计用银则不得而知。

第三位是直隶总督刘峨。刘峨系由知县起家的封疆大臣,乾隆四十八年(1783 年)官直隶总督,六十年染疾回京任兵部尚书,当年病故。然其“前在直隶总督任内有认罚养廉银两”尚未完缴。嘉庆  帝亲政后,以刘峨总督任内的认罚养廉银两系“议罪银”之属,“究与地方关系仓库款项不同,所有未完银一万二千两,着加恩全行宽免”。但刘峨仍有摊赔各项。根据江西巡抚秦承恩嘉庆九年(1804 年)十二月的奏报,刘峨总督任内应摊赔直隶亏空河工、旗租、借垫库项各款银两,共13.5万余两,由其儿子、时任江西盐法道刘澐代为完缴。刘澐变卖家产及扣抵养廉银共缴过银3.37 万余两,尚有未完银 9.72万余两。刘澐因无力支应,请“赏限期每年连养廉措缴银一万两”。按例,道员每年的养廉银五千两左右,即便每年能够措缴一万两,也要十余年方能补完,且前提是必须保证刘澐的养廉银不被他项摊捐或罚扣。然而,这在摊捐养廉银已成常态的嘉庆朝又是不可能的。

第四位是闽浙总督魁伦。乾隆末年,魁伦任将军兼闽海关事时,“尚应赔银十六万四千六百八十两零,蒙恩准于应得总督养廉内每年扣缴银七千两,陆续完款”。“本年经征盈余又短少四万九千五百两余,仍宽免二万两”,还短缺银2.95万两,两项未完银加在一起当有19.41万余两。

据魁伦自述,其摊扣养廉银的缘由:在其兼署闽浙总督期间,因原任总督福康安食全俸,自己是无  俸履职,嘉庆元年六月补授总督后得支养廉银,次年十一月,因公事获咎停支养廉银二年,故以养廉银不敷摊扣,奏请将玉器、房产变价归款,并请于来年(即嘉庆三年,1798 年)正月能够支领养廉半数。然魁伦拟缴的可变价银两仅二三万两,距离19万余两的赔项相去甚远,即便来年正月能够支半俸养廉,也不过可稍缓还项后的窘境,解决不了赔补的巨大漏洞。其赔补银两的来源似乎只剩下一条路 径,就是通过权力攫取。

第五位是直隶总督颜检。根据颜检嘉庆八年的自述,其赔项有:“前在云南盐道任内有分赔白盐  井提举王子音等堕煎盐觔课款银八千九百一十两七钱零,又应赔昆明等十六属贩欠省仓无着盐课银  一十八万六千二百六十三两二钱零,又代赔臣父颜希深云南巡抚任内分赔王鸿誉等堕煎盐觔课银三  十九两九钱零。以上共应赔银一十九万五千二百十三两九钱零,统限五年赔缴等因。臣谨将积存养廉一万五千二百余两就近发交直隶藩库,报部候拨。尚有未完银一十八万两。”据此可知,直隶总督颜检需偿还公项银18万余两,皆属于其在云南盐法道任内的赔项,一是分赔堕煎盐觔课款银8910余两,另一是无着盐课银18.6万余两。然颜检在云南盐法道的任期是乾隆五十九年至嘉庆元年,前后不过两年有余,养廉银额万两左右,却要承担十几倍的应赔银,且须依限于五年还清。对于颜检来说, 若仰赖养廉银还补,终是一道无解的难题,故颜检奏请展限。他说,“臣现任每年应得总督河道养廉银一万九千两,最为优厚,第即全数扣缴,亦必须十余年甫能清款”,故而恳请“于岁支养廉银内按年扣银一万两交存藩库报拨,俾得渐次清款,则举家顶感高厚殊恩” 。然而即便是十年的归补期限,也要具备颜检于总督任上不被褫革或处罚的先决条件。

可见,乾嘉时期封疆大吏承担的摊罚赔项之多实在是超乎想象。仅就上述督抚的罚银数额来看, 无疑会将他们每个人都置于贫穷的边缘,家境瘠薄者甚或倾家荡产。但从有限的资料来看,罚俸摊廉  并没有使他们改变锦衣玉食的生活,那么这些摊廉罚银究竟出自哪里呢?现有的资料固然难得其详, 但绝对不会出自督抚个人家产、家资却是可以肯定的。

颜检于道员任内的巨额赔项说明,除了督抚大员之外,藩臬二司乃至道、府、州、县官员也无不陷入摊扣赔累之中。

根据山东巡抚全保的转奏,山东布政使文霈前在陕西道员任内承办军需,有应赔盐菜等银3.4万余两,又有应赔滥应赏需等银2.2万余两,共应赔银5.6万余两,赏限10年完缴。文霈于嘉庆八年十二月调补浙江按察使,“于臬司额设养廉银内每年扣缴四千两银,留存二千两银办公”。自嘉庆九年(1804年)正月至十年三月,缴完银4933 余两。寻升任山东布政使,“尚未完银五万一千三百八十八两零,请在山东藩司养廉内,按数每年缴银四千两”。“山东藩司额设养廉银八千两,除扣三成津贴挑  工银二千四百两,每年实支银五千六百两。既据文霈详请仍照浙江臬司任内扣缴之数,每年交银四千两,仍酌留养廉银一千六百两为办公之需”。上述完补条件,同样建立在文霈没有其他罚项,且其本人在任的情况下,需要13年方能补完。而按照文霈于藩司任上可支养廉银8000两计算,扣除三成津贴挑工银2400两、缴罚银4000两,余剩1600两,其摊扣养廉已达八成。另据署湖南巡抚陈预奏:布政使翁元圻前在云南道员任内分赔维西军需例不准奏销等项银23600 两,于养廉银内坐扣五成,除在滇省及贵州臬司任内扣完11300余两,尚有未完银12200余两。又在云南道员内分赔属员短少铜价、水脚、米谷等银共9280余两,两项合计21480余两。现升任湖南藩司,自应照案坐扣。但湖南苗疆军需先经奏定,于通省抚藩以下、州县以上各员养廉银内摊捐三成。湖南布政使每年养廉银8000两,除五成用于扣除滇省军需银4000两外,若再扣三成军需银2400两,仅余1600两,摊扣养廉银也在八成。陈预以不敷办公之用,请将其滇省赔项于养廉银内扣缴一半。即便如此,翁元圻摊扣的养廉银也在五成以上。

至于州县一级官员的养廉银摊捐更是到了无以复加的程度。道光二年,安徽巡抚孙尔准在奏折中详细列举了安徽摊捐的细目,他说,安徽共59个州县,“每年额设养廉银四万五千六百两,原为各牧令食用办公之需,近年以来物贵事繁,需用银两每有例支不敷及例无开销之款,不得不于各州县养廉银内摊捐济公”。并称,现计通省共应捐银22160余两,摊捐银为养廉银的48%,近五成,建议核减为 2~3成,即“实应存常捐、遇捐两项共银一万二千五百两零”,砍掉摊捐的一半,使各州县每年的应捐银数控制在“一二(百)两至数十两不等”。道光三年,两江总督孙玉庭奏称:“近来州县摊捐之款按缺分派,自数百两至数千两不等,逐年递加,何所底止?扣廉不敷,复令解缴,州县竭蹶以供,每至侵公帑而朘民生。”

毫无疑问,以摊捐养廉银用于筹集地方经费,已损害到地方各级官员的利益,因此朝廷上下“严摊捐以养廉洁”的呼声不绝于耳。乾嘉时期的文人王芑孙斥责摊捐养廉银致养廉银制度有名无实。他说:“我国家养廉之制,原为杜截欺隐,听其隐取之,不若明与之也。然今之得有养廉者谁乎?  非惟无得而已,其捐廉项下,每岁追呼,少或数倍,多或数十倍。然则阴取之者隐夺之,明与之者又明夺之, 官吏将不为恶而何为焉!”嘉庆末年,贵州道监察御史卢炳涛指责司库摊捐之款太滥。他说:“近来司库有摊捐名目,其初原为例不准销之公项而设,浸至供应大吏、帮助朋友及摊赔有亲谊属员之亏空, 无不在府州县应领养廉内摊扣,扣不足数,将解司正项钱粮尽先划抵。”所以,他奏“请嗣后摊扣一款, 除实系因公,无可开销,方准酌量摊捐”。

形势的严峻,意味着在财政缺口不断增大的情况下,摊捐的滥行助推了吏治的腐败,而腐败更加  剧了加征加派。地方各省自府以至州县,率以养廉银不敷办公,莫不取给陋规。嘉庆二十五年九月, 刚刚即位的道光帝自热河行宫返回北京,便接受了户部尚书英和清厘陋规的建言,令各省督抚查明地  方陋规,分别存革,示以限制。道光帝有谕曰:“朕久闻外省地方官浮收勒折科敛民财,而总以俸廉坐扣、不敷办公为词,是以谕令各督抚将所属陋规逐一清查。” 然而却遭到内外官员强烈抵制,尤其是督抚大员多言其不可。

直隶总督方受畴列举了摊捐养廉银与清厘陋规的两难。他说,直隶140多个州县陋规名目虽“各有不同,原为办公而设。因州县所办之事,多系无米之炊,故不得不请给于陋规以资用度,历久相  沿……至于道府厅因养廉摊捐殆尽,惟藉州县所送到任节寿季规等项规礼为办公之用,不但事属违  例,且恐不肖州县遇事挟制,道府顾忌回护,于吏治颇有关系,自应即行禁革。但道府等养廉既须摊扣不能全领,又别无应得之项延友办公、养赡家口,不免竭蹶”。可见,养廉银制在经历了摊捐肆行后,出现了州县无经费办公,借陋规以资用度,道府厅因养廉银摊捐殆尽,赖州县规礼为办公之用的现象, 完全回到了耗羡归公以前,已革除的各种加派、各类陋规也相应而生。具有讽刺意味的是,清朝地方  行政得以正常运行正是有赖于这些“违例”的规矩。但若重新禁革之,即再来一次清厘陋规的革新,官员们便没有了生存的空间,政府行政也将面临瘫痪。于是,在朝廷上下的呼吁下,道光帝不仅收回了 清厘陋规的成命,默许了这些“违例”的规矩,同时还作出限定摊捐养廉银成数并豁免一些巨额军需摊 捐的决定。尽管各省都在奏报努力落实道光帝限制摊捐的旨意,但是企图以一道谕令扭转由地方财 政竭蹶造成的摊捐滥行的现状,不过是统治者的一厢情愿而已。道光年间各省的养廉银摊捐仍以无 可遏制的势头持续着。


四 摊捐养廉银的缘由与雍正帝改革的成败

关于耗羡归公及养廉银制度的作用,在既往研究中得到了充分的肯定,如庄吉发指出,养廉银使 各省亏空得以补足,国库宽裕,财政状况得以好转,奠定了清前期鼎盛局面的经济基础,有划时代的历 史意义。佐伯富则强调:清朝之所以能够以异族统治者掌控地方官吏,并能够将中央政策贯彻到某种程度,“实因为支给养廉银,使地方官吏的生活大致安定,从而肃清政风”。其论点或聚焦于财政改革的成效,或注重澄清吏治的厚禄勉廉。然而,这类评价或许只适合改革产生的短期效应,而没有看到它在推行过程中的改变。曾小萍虽提出了“制度问题的官僚政治解决之道” 的命题,但并未阐明其中的要旨。因此,如何从官僚政治中的制度建设及权力关系的视角去讨论养廉银制度仍有很大 的空间。

众所周知,耗羡系正赋的加征银两,原本“皆系州县入己”,“官取之,官主之,不入司农之会计”,在性质上属于私征。康熙晚年,山东巡抚李树德、陕西巡抚噶士图等先后提出“欲加通省火耗以完亏空”的主张,都被康熙帝断然拒绝,他说,“此事大有关系,断不可行”。一旦加征,“则必致与正项一例催征,将肆无忌惮矣”。有鉴于此,雍正帝在观望了山西、山东、河南等省先行将耗羡收归藩司的情势后,方从国家的角度承认了各省州县在固定份额下加征耗羡银两的合法化,同时借以革除了地方私征滥派的弊政。对此,雍正帝曾感慨说:“各省火耗自渐轻以至于尽革,此朕之愿也。”

但是,归公后的耗羡银两并非解往户部,而是解往藩司,当时有“官员养廉银两,系藩库存贮之项”的说法,即归公的耗羡并非真正意义上的归入正赋,只是国家以制度改革的方式,收回了原本属于州县基层官员自主征收、自行管理与使用加耗银两的权力,由国家监管的方式交给了各省布政司管  理,在地方上完成了对耗羡银两管理权的转换。雍正帝之所以没有将耗羡归为正赋,是考虑到,“若将   耗羡银两俱比正项具题报销,相沿日久,或有不肖官员指耗羡为正项,而于耗羡之外又事苛求,必致贻   累小民”。因此,雍正朝的改革是建立在“量入为出”的既有体制内,在“不加赋”、不违背“藏富于民” 的儒家治国理念之下。说到底,它是国家财政体制内的一次“正其制度”的结构性调整。然而即便是  这种体制内的调整,也经历了自康熙至雍正两代皇帝从否认到观望、再到支持的艰难抉择瑏瑡。对此, 雍乾时期的内阁学士钱陈群评价说:“世宗出自独断,通计外吏大小员数,酌定养廉,而以所入耗羡按   季支领,吏治肃清,民亦安业。特以有征报支收之令,不知者或以为加赋。皇上询及盈廷,臣请稍为变通,凡耗羡所入,仍归藩库,各官养廉及各州县公项,如旧支给。”

可以认为,当国家将耗羡银两统一交到各省最高管理层,对地方督抚藩司赋予实实在在的财政权力的同时,从官僚政治的角度而言,是制度建设斩断了地方官场的某些利益链条,提升了国家的治吏能力。诚如清人所言:“盖先是州县征收火耗,借资日用;上司所需,取给州县,不无贪吏借口上司容隐之弊。”“州县征收火耗,分送上司,以致有所藉口,肆其贪婪。上司瞻徇容隐,此从来积弊也。与其州县存火耗以养上司,何如上司拨火耗以养州县乎!” 所以,终止了由下向上输送的分配方式,使督抚藩司的权力不受制于经济因素与人情的制约。从制度建设与完善的角度而言,则意味着铲除了由低俸导致的各类陋规的灰化地带,还官僚政治以净土。这一点应该是耗羡归公改革与养廉银制度建设中被小觑了的成就。

然而必须承认的是,雍正朝改革的成就是短暂的。自乾隆以后,各种潜在的问题都逐渐暴露出来,特别是乾嘉以后养廉银被肆无忌惮地摊扣,意味着养廉银制度的失败。对此,学界虽有人提及,却 少有研讨。从表面上看,养廉银不能养廉是摊捐的后果,但实质上仍是官僚政治及其制度自身的问题。

其一,低存留的地方财政依旧严重影响着俸禄制度改革。

低俸禄与低存留系清代财政体制中的两大缺陷,在建立养廉银制度以解决低俸问题的同时,雍正帝针对地方财政不足的问题,于雍正八年决定在各省建立备贮银制度,每省“或协拨三十万两,或二十万两,交与该督抚、布政酌量每府及直隶州所属州县之冲僻,将拨到银两分发于府库、州库存贮”,以备地方应对急切公务,即“封贮数十万两以备公用”。备贮银制的建立,可视为雍正帝完善财政改革的补充措施。乾隆帝即位后,又从增加地方财政的角度,“将解部减半平余一项扣存司库,以备荒欠   应用。盖因各省公用甚繁,而耗羡无几,惟恐所入不敷所出,是以不惜部库之赢余,留备地方之不足”。据“清实录”记载,乾隆十五年(1750年)各省财政情况已有初步改观,出现了“现今各省俱有闲款,原以备因公那用,其有需费之处,自应在此项内动拨”的自主财政。

然至乾隆中后期,伴随人口增长、土地资源匮乏以及社会环境变化带来的各种压力,国家财政支  出的需求在不断增大,地方财政的负担也随之增加。至“嘉庆中,川楚用兵,黄河泛滥,大役频兴,费用不赀,而逋赋日增月积,仓库所储,亦渐耗矣”。“道光年间,一耗于夷务,再耗于库案,三耗于河决,以及秦豫二年之旱、东南六省之水”,“入少出多”。战争加之灾荒、河工等地方事务迭起,繁费百出。但这些军费及工程上的开支并非全部出自户部,各省多奉命征解。所以,至乾嘉之际,各省备贮银几  被动用无存。嘉庆四年,“户部奏,筹备各省封贮,请于报捐监生普收折色,径赴藩库交纳”。七年

(1802年),“因各直省封贮银两动用较多,是以准令就近收捐”瑏瑡。这是在摊捐养廉银之外又以“捐监”作为财政的补给之道。

      可见,耗羡归公并没有改变地方财政短缺问题,地方低存留的结构性缺陷或成为导致雍正朝财政改革成效短暂的潜在因素,乃至失败的直接诱因,由于篇幅所限,不能就此展开讨论。这里需强调的 是,养廉银无以养廉,是官僚体制内部改革无法解决的难题。

      其二,养廉银的支领存在着变数。

      首先,耗羡银两的变数影响到养廉银能否足额支领。耗羡原系加征,当正赋尚有不能如数征收的情况发生时,耗羡的征收自然也存在着变数,而且养廉银在耗羡中占有的比重,也要随着官缺的增减而有所变化。如甘肃省,在乾隆二年(1737年),各官旧设养廉公费银共136680余两,因凉、肃二处新增官缺,应添养廉公费银3200两,新旧共需银139880余两,但加征耗羡银只有150000余两,而且这还只限于规制上的所谓“额设”。“若按数征解仅足供一岁公费养廉之需,第每年耗羡既不能岁内全完,而各员需此以济公私之用”。而一旦正赋不能全完,与之皮毛关系的耗羡自然也不能征收上来,养廉银便无从发放。至嘉庆年间,甘肃养廉公费银仍处于拮据的边缘,嘉庆二十四年,陕甘总督长龄  就各省扣缴三成养廉银以充公用的通例曾言,甘肃“土瘠差繁”,即便是二成养廉银也难以全数扣缴。“若将各官应支养廉常以查扣二成代为弥补,不但办公拮据,更恐本身应完应摊之项凑解不前”。又如河南,雍正三年(1725年)巡抚田文镜奏报,各衙门动支各项应需银176884 余两。至道光初年,豫省各官通年额征养廉银217000余两。八九十年间养廉银的数额增加了4万余两,这意味着耗羡银两需要大幅增加,而耗羡归公后革除了各类陋规,那么需要增加的耗羡银出自何处?后增的养廉银   又是如何保证的呢?

      其次,养廉银除了受制于赋税征收的变化之外,还受到皇权意愿的影响。乾隆以后,官员的养廉  银额会随着官员行政事务繁简、兼职兼衔的多寡而增减,也会因各种行政处分被停支或半支。这些变  数并不在既有的规定之内,特别是一些地方大员的养廉银额,其增减往往由皇帝钦定,黜革者尤是。如叶尔羌协办大臣阿隆阿获罪后重被起用,他在赴任时说,自己本系自备资斧人员,“钦奉恩旨赏给养廉银两,是否全支,抑或支给减半,请旨遵行”。这些变数告诉我们,官员对于源自加耗银两的养廉银的支领是有许多不确定因素的。而由变数引发的养廉银不能足额发放,也是养廉银不能养廉的原因之一。

 其三,养廉银存在公私界限模糊的属性。

由于养廉银提取于耗羡银两,而耗羡作为国家正项钱粮的加赋,其最初的公有性是被置于地方官权力掌控之下的,这使得养廉银与生俱来就存在公私界限模糊的问题,所谓耗羡“归于公,而自督抚以至州县佐杂诸官养廉出其中,国家一切兴役亦半给其中”。旧有的习惯提供给统治者以惯性思维,耗羡作为加赋转化为养廉银后,其原有的公私    并没有从官员的认知中抹去,他们大都会自觉地将 部分养廉银充作公用。如养廉银制建立之初,山东布政使张保奏称,“主子赏给之养廉银一万两以为食用外,凡有应分盈余银两合应存库公用”。又如,山西巡抚伊都立自雍正三年二月至四年十一月支领过养廉银54224余两,离任之日,将所余养廉银20000 两请旨解交公用。陕西巡抚武格自雍正七年(1729年)四月到九年(1731年)七月陆续支取过养廉银,尚有未领养廉银5000两存贮司库,以充公用。

至乾隆朝,虽对养廉银的支领数额按官缺大小做了总体规定,但仍未就养廉银中的公私比例进行分割,只是根据行政事务及兼职的多少做了银数增减,而官员仍有将多得的养廉银存公的奏请。如乾隆十三年,直隶总督那苏图奉命兼管总河印务,赏加养廉银3000 两。那苏图以“已有总督本任养廉……尽足敷用。所有总河养廉(3000两)按月存贮司库,俟有应用之处再行奏请”。又如,浙江巡抚衙门额设养廉银10000两,向因兼管盐政,于引费项下添有养廉银4800 两以及掣盐路费、赏赉等项公费银5000两。乾隆四十三年(1778年),时任浙江巡抚的王亶望,以浙江巡抚额设10000两养廉银已经敷用,请将监管所得9800两一并裁减,拨充海塘经费,乾隆帝亦欣然准奏。

可见,雍乾时期官员所得的养廉银究竟多少充作公用,多少可以私用,似乎没有严格的规定,全凭官员的“自觉”与“自愿”。在国家与地方政府财政短缺的紧急情势面前,养廉银这种公私界限模糊的  先天基因,使制度自建立伊始便充当着“地方财政的储备银两”的角色。自嘉庆朝开始有公与私之间  的三七分割,但仍统于养廉银的名目之下。在国家行政事务日趋繁杂、财政支出不断增大的情况下, 这种不受制度约束的分割自然就有名无实。而无论是自觉还是三分充公,当发展到任意摊捐时,养廉  银的养廉意义便已不复存在。

其四,州县官员利益流失后的困境与不满。

耗羡归公虽然是体制内的改革,但同样意味着相关权力的重新分割,其背后是利益的转移。改革前的权益在州县,“向有耗羡,虽多寡不同,皆系州县入已”。改革后则变成了“州县耗羡银两自当提解司库,以凭大吏酌量分给,均得养廉”。如此一来,州县官所得养廉银比先前自主征收并支配的耗羡银要少得多,利益的丧失必然会引发他们的不满,碍于爵秩卑微,他们可以选择隐忍不发,但可以暗中 攫取于百姓。而随着各种差役的派遣,致使州县养廉银告罄、财政捉襟见肘,“昔之公项皆出于此(耗羡)而有余,今则日见其不足”,各类基于州县立场上的批评便蜂拥而至。

在雍乾之际为官的陶正靖对州县经费的刚需与不足有过细致描述。他说:“凡州县之费,莫费于  延幕宾,若江浙诸剧邑,非七八人不足分办。而就中所尤倚重者,非二三百金不能延至,统而计之,已至千金之外,养廉之资罄矣。其一切日用交际舟车之费,何从出也!  是养廉者其名,而养不廉者其实也。”他认为厚督抚、薄州县的养廉银设计,一定程度上伤害了州县官员群体的利益。他说:“臣以为, 两司以上之养廉不无稍厚,而州县以下未免犹薄,剧如江浙,瘠如川黔,虽多寡悬殊,其不足于用则一。原督抚定议之初,所以苟且如此者,拘于本省耗羡之常数,欲多赢余归公耳。”

乾隆十年(1745年),御史柴潮生提出了更为严厉的批评,指斥耗羡归公乃“天下大弊”,不仅致州县无以养廉,且影响到州县无以成“循吏”。他说:“向者(耗羡)本出私征,非同经费,其端介有司不肯 妄取,上司亦不敢强,其贤且能者,则能以地方之财办地方之事。故康熙年间之循吏多实绩可纪,而财 用亦得流通。自归公之后,民间之输纳比于正供,而丝毫之出纳悉操内部。地丁之公费,除官吏养廉之外既无余剩。官吏之养廉,除分给幕客家丁之修脯工资,事上接下之应酬,舆马蔬薪之繁费,此外无 余剩。每地方有应行之事、应兴之役,捐己资既苦贫窭,请公帑实非容易。于是督抚止题调属员,便为整顿地方矣,不问其兴利除弊也。州县止料理案牍,便为才具兼优矣,不问农桑教养也。”

随着州县因养廉银摊捐影响的加剧,为州县官呼吁的声音也得到高层官员的支持。道光二年,直隶布政使屠之申说,各州县“一切应办公事,需费之处亦难悉数,例价既属不敷,养廉又被摊捐扣去,无米为炊,势不能不派之于百姓”。同年,闽浙总督庆保也就摊捐的危害奏请削减州县摊捐的银两。他说:“近来州县摊捐之款按缺分派,自数百两至数千两不等,逐年递加,何所底止?扣廉不敷,复令解缴,州县竭蹶以供,每至侵公帑而朘民生。”

从雍乾时期的陶正靖、柴潮生到嘉道时期的屠之申、庆保,这些官员都为州县官养廉、办公银两过少而摊捐过滥疾呼过,可见在州县不仅养廉银无以养廉,且因影响到州县官个人利益,导致政治腐败因利益失衡而趋于合理化。至嘉庆朝已重回耗羡归公前的原点,州县私征加派的名目再度出现,陋规再度“横行”于地方。

综上可见,雍正帝于改革中按照优遇督抚大吏的原则,以实践其“大法小廉”的治吏思想,但结果却适得其反。嘉道年间各类名目的加赋、陋规重现于各省,以至于官员议论说:“闻雍正年间议收地丁 火耗酌给各官养廉,当时议者有谓,今日正赋之外又加正赋,将来恐耗羡之外又加耗羡,八九十年以来,钱粮火耗视昔有加,不出前人所虑,前项折价与从前征收火耗事实相近。” 

乾嘉以后,从国家到地方摊捐养廉银已类同常制。然如此一来,非但财政不足的问题无法从根本 上解决,由摊捐养廉银带来的官员低俸甚至无俸的政治风险,又导致官场腐败的加剧和国家钱粮的不 断流失。摊捐源于国家的低赋税,耗羡归公的改革并没有改变低赋税性质,在这一点上它并没有成功。在所沿袭的公私界限模糊的官俸制度以及法外所得不被严格约束的地方财政体制下,腐败的滋 生与泛滥同样是难以避免的。但无论是乾隆帝还是嘉庆、道光两朝,都无法再复制耗羡归公的财政改 革,耗羡归公、摊捐养廉银就理所当然地回到了原点。当财政缺口一次次去触碰官员利益时,腐败的漏洞自然会被无限放大。在利益没有任何保证的情况下,对人性贪欲的考验必然是失败的。


[原刊《史学月刊》2020年第11期。此稿注释从略,引用请务必参考原刊]





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