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胡恒:清代的乡官论与制度选择
来源:清史所 作者:清史所 点击数:136 更新时间:2021/1/14

摘 要:以隋唐时期废乡官为转折点,传统中国乡村治理经历了从乡官制到职役制的重大转变。明末清初,顾炎武等倡导寓封建于郡县之中,试图在县以下重建乡官体系,以弥补郡县制的缺失。此后乡官问题逐渐进入清朝官方视野,雍正君臣言论、地方志编纂及冯桂芬《校邠庐抗议》中皆有关于是否重设乡官的议论,戊戌变法时还曾波及几乎所有在京官员,而清末新政之时,讨论方式又为之一变。不同时段对乡官问题的争论重心不断转变,其背后涉及对清朝乡村行政体制架构的歧见,尤其进入晚清,传统乡官的思想资源得以重新激活,但已深受西方政治理论特别是地方自治思想的影响。围绕乡官的争论决定了清朝乡村治理的制度选择与政策走向,既呈现了清代国家政权建设试图进入乡村的复杂进程,也在一定程度上反映出近代以来中国乡村政权建设的内在困境。

关键词:清代 乡官论 冯桂芬 乡村治理 制度选择

中国正式官僚机构设置至县而止,故有“皇权不下县”之说,那么县以下的权力结构、运行机制是怎样的,就成为学界长期关注的焦点问题。学界常常将研究视角延伸至县以下社会,并将其与县以上以官僚制为核心的国家对应起来,寻求两者之间的互动关系,无论是“地域社会论”或是“乡绅社会论”、“地方自治论”莫不由此前提出发。

当然,学界对县以下是否存在官僚系统是有争论的,但并无异议的是,历史时期国家曾在县以下设置过为数甚多的或为官、或为役的基层组织人员,学界对其制度流变、组织形式,或其结构、来源及与官府、士绅的关系进行了诸多研究。但在一些关于历史时期国家与社会关系概括性、描述性的概念中,这批基层人员往往被忽视,以至类似“皇权不下县”的论说并未议及他们的性质和地位。黄宗智注意到中国地方行政的基层单位是县,地方社会为精英所领导,县衙以下大量行政事务由不领薪俸的“准官员”乡保等施行,在这个层次,正式与非正式、官方与非官方的各种制度策略性交叉使用,构成一个模糊的“第三领域”。罗志田将大一统王朝对官僚系统扩张的限制和州县以下推行的放任政治称为“郡县空虚”,他将这一现象的出现归因于秦汉、隋唐两次大一统的形成,即前者确定了强本抑末的指导性思想,后者则以隋废乡官为标志,明确“官”止于州县;“郡县空虚”局面的形成,为宋以后儒学“礼下庶人”提供了空间,也为乡绅社会的形成奠定了基础。隋废乡官成为中国地方社会历史走向的一次关键改革,其影响在于切断了乡官在官场中的上升之路,最终促成朝廷对民间事听民之所自为,教化之权不在上而在下的局面。

学界多注意到清代发生的若干深刻变化,地方治理模式与前代也有明显不同,如在保持行政官员数量稳定的前提下,将州县佐杂官员分防到地方并分划辖区,试图建立县下一级政权以为应对之策。这就意味着官僚制已不再受官治止于县的约束。与此同时,关于是否在县以下恢复乡官制,以联络上下之情,顾炎武等在封建郡县之辨的反思中也多有讨论。值得留意又容易被忽视的是,皇帝与官员群体也曾在政策层面对乡官设置与否予以关注,在雍正年间及戊戌变法、清末新政时有过多次辩论,戊戌时期甚至波及几乎所有在京官员,他们对乡官的认知对于制度选择显然更具决定意义,不应被排除在讨论范围之外,否则不易看出乡官置废背后的多元面相。不同时段、语境对乡官讨论重心的变化,正反映了清代治国理政理念重大转变的某些侧面。追踪各方尤其是官方关于乡官的讨论,正是理解清代基层政治的关键因素之一,而这尚未得到学界足够的重视。本文将依照时间顺序,系统梳理清朝各时期围绕乡官问题展开的重大争论,力图揭示这些争论背后的思想背景与政治变迁。

一、雍正七年的乡官议与封建郡县论之关系

在经历雍正帝即位初年大刀阔斧的改革后,各领域的制度架构基本稳定下来。雍正七年(1729),御史龚健飏奏请重设乡官,请州、县自牧令、丞、尉而下,于东西南北四乡,各设乡官一员,取用本乡之人,以资治理。乡官是中国传统上的基层官员,通常被认为源于《周礼》,汉代三老、啬夫、有秩皆是乡官的代表。乡官之治一直持续到隋唐时期始废,再未恢复。要向皇帝建言恢复一个已中断千余年的旧制,自然非同寻常。

雍正帝有所心动,转令鄂尔泰、田文镜、李卫、尹继善、费金吾、谢敏各抒己见。他对这份奏请重设乡官的奏疏如此重视,恐怕并非事出无因。就在此前一年,曾静案发,对雍正帝有很大的刺激。曾氏攻击清朝统治的一个方面便是极言封建优于郡县,而清廷不行封建之制:

所云“封建是圣人治天下之大道,亦是御戎狄之大法”者,只见得天下之大,一人耳目所及,心思所系,海隅之远,必有遥隔不到之处。而天生人才,有圣有贤,有贤之大者,有贤之小者,类皆有治民之责,以圣统贤,以大统小,错壤以居,事虽分于众贤,政实颁于一人,此古之王者所以有封建之制……非若郡县之此去彼来,彼此可以推委;且在任不久,视民常多泛而不亲,即有极意为民,立为法制,然政随人转,新旧交迁,实不免于朝张暮弛之叹,所以妄谓郡县不如封建之好。

曾静所言封建与郡县之利弊,带有反对郡县制下官员不久任、异地调转,以致人地不宜的意味,应是受到吕留良等人的影响。封建与郡县之争并不是一个新问题,自秦立郡县制以来便众说纷纭。明末清初封建与郡县之辨再度兴盛,这自然与明亡的惨痛教训有关,但这一时期对封建、郡县的讨论已不仅是对王朝采用何种体制的争论,而带有鲜明的反君主专制的色彩。顾炎武等人倡言寓封建之意于郡县之中,一定程度上超越了先前将封建与郡县对立起来的讨论模式,试图在承认郡县取代封建乃“势”之必然的基础上,容纳封建的某些长处。

顾炎武将行封建之利以弥补郡县之失的希望放在了县及以下的治理上,他在《郡县论》中建议县令及以下官员“行辟属之法”,“丞以下曰簿、曰尉、曰博士、曰驿丞、曰司仓、曰游徼、曰啬夫之属,备设之,毋裁。其人听令自择,报名于吏部;簿以下得用本邑人为之。令有得罪于民者,小则流,大则杀;其称职者,既家于县,则除其本籍。夫使天下之为县令者,不得迁又不得归,其身与县终,而子孙世世处焉。不职者流,贪以败官者杀。夫居则为县宰,去则为流人,赏则为世官,罚则为斩绞,岂有不勉而为良吏者哉!”与当时正在施行的郡县制相比,顾炎武这套设计至少有两个特点:一是知县变为“世官”,“不得迁又不得归”,故能专心于县事,克服官员流动过于频繁的弊端;二是县级以下的多数官员用本地人为之,克服官员籍贯回避造成的人地不宜。

顾炎武在《日知录》中借考证汉代“乡亭”一职,再次表达了类似见解,他认为秦汉之制,大率十里一亭,亭有长,十亭一乡,乡有三老、有秩、啬夫、游徼,三老掌教化、啬夫听讼收赋税、游徼循禁盗贼。顾氏又溯及《周礼》所载“党正、族师、闾胥、比长”等官,认为“三代明王之治亦不越乎此也。夫惟于一乡之中,官之备而法之详,然后天下之治若网之在纲,有条而不紊”。可惜的是“隋文帝师心变古,开皇十五年,始尽罢州郡乡官”,进而提出“小官多者其世盛,大官多者其世衰”。

笔者虽未见雍正七年龚健飏奏疏全文,但推测其可能受到明末清初类似“封建论”的影响,尤其是将选用本地人为官的范围限定在“自牧令、丞、尉而下”,与顾炎武《郡县论》的设计颇为相似。正因这份奏疏,一个思想史议题迅速转化为政策性问题,无论是参与对象还是讨论方式都发生了显著变化。

自雍正帝令鄂尔泰等商议后,各人分别覆奏,但留存下来的只有鄂尔泰、李卫两份回奏。在接到鄂尔泰奏疏后,雍正帝即批复“是与田文镜、费金吾之论大概相同,惟尹继善等之覆奏尚未到,此事可无庸议者”,可见他们对乡官认识的一致性。鄂尔泰等的主要意见是:一是对选用本乡之人任职本乡的批评。鄂尔泰认为“远离桑梓,可杜徇私、报复诸弊也”,如添设乡官,“用本乡进士、举贡、生监、耆民人等,若辈世居其土,非亲即故,内有恩有德,亦有怨有嫌,一旦令其群居民上,予以事权,无论假公济私,施威市恩,料事所必有”。二是对州县官不能分身故设乡官的批评。鄂尔泰认为文人所称颂的汉代三老、啬夫、游徼之属,朝廷所设乡约、乡保、总甲、总练之属即是,不过名异实同罢了,故“不必增乡官而堪以佐理者甚多……且乡官既应设,则佐贰可裁;佐贰不可裁,则乡官为冗”。李卫同样认为“汉制其三老即今所设之乡约、耆民也;啬夫即今之保正、里书也;游徼即今之民壮、捕快也。在昔为官,在今为民,定制既久,不可强而更也”。三是所谓差役扰民,龚健飏认为设乡官可免此弊,李卫提到:“但将一切钱粮、盗案、赌博、保甲、词讼等事尽责成于乡官之赞理,岂乡官竟可不用一人,不差一役,以一手一足之力昼夜奔驰,逐事料理而钱粮无不清之尾欠,地方无漏网之穿窬,讼源清而官无尘牍,赌盗绝而比户可封乎?”

观察鄂尔泰等与明末清初思想家所讨论的乡官制,其重心有微妙差异。一是同一概念的语义偏差。鄂尔泰等将清代乡约、乡保之属与汉代三老比拟为“名异实同”,是对乡官之制的误解。“三老”属于官的序列,可参与县政,至隋初尚存。但隋唐废乡官后,县以下虽依然存在各类名目繁杂的基层组织人员,但已不属官的范畴,大体可归为“职役”。马端临曾扼要记述了唐代以降基层人员由官而役的转变:“至唐睿宗时,观监察御史韩琬之疏,然后知乡职之不愿为,故有避免之人。唐宣宗时,观大中九年之诏,然后知乡职之不易为,故有轮差之举。自是以后,所谓乡亭之职至困至贱……然则差役之名,盖后世以其困苦卑贱同于徭役而称之,而非古人所以置比、闾、族、党之官之本意也。”

延至清代,基层组织在“役”的道路上越走越远,《清朝文献通考》曾极言之:“地方一役最重,凡一州县分地若干,一地方管村庄若干,其管内税粮完欠、田宅争辨、词讼曲直、盗贼生发、命案审理,一切皆与有责。遇有差役,所需器物,责令催办;所用人夫,责令摄管。稍有违误,扑责立加,终岁奔走,少有暇时。乡约、里长、甲长、保长,各省责成,轻重不同,凡在民之役,大略如此。”由官而役是中国县以下治理模式的重大转折,给社会结构带来深远影响。民国时期但焘对鄂尔泰将二者混而为一大加嘲讽,称其“不知丞、尉为守令之辅佐,乡官所以治民爱人,汉不以丞尉而废乡官,鄂尔泰乃言佐贰不裁则乡官为冗,虽起自游牧,不识中夏典故,亦由当时督抚有求索于守令”。

二是对“以本地人行本地事”的不同认识。历代在官员选任上都不同程度地奉行“籍贯回避”,清代亦然。顾炎武等人反思郡县制,倡议以本乡之人任职本地。鄂尔泰对此有激烈的批评,认为本地之人不是“非亲即故”就是“有恩有德”、“有怨有嫌”,必然就会有“假公济私”、“施威市恩”。回到乡官被废的隋代,其力主者李德林以为“本废乡官判事,为其里闾亲识,剖断不平”,与鄂尔泰虽相距千年,但看法何其相似,其背后不仅反映了个人认识,更体现出隋代以后国家治理面临的结构性矛盾始终存在。乡官被废的隋唐延续了北朝后期孝文帝以来朝廷介入乡里的趋势,如科举制的萌芽、朝廷介入乡官人事、本品的内涵由乡品到阶官等,共同体现出朝廷收编乡里权力与资源、去乡里化的趋势,开启了隋代“五服以内,政决王朝”的历史新局面。而魏晋时期的简纸更替,为县逐渐取代乡成为统揽基层事务的枢纽提供了技术前提,带来古代基层统治重心的上移,至隋唐时期则愈加强化了以县廷为中心的治民方式。乡官被废,也可归于去乡里化的表现之一。

乡官被废通常与隋唐以后中央集权加强的趋势联系在一起。但如从官僚设置角度而言,隋唐以后逐渐放弃了对县以下的直接治理,反而可以视作官僚制在地方上的收缩,正是这种收缩为宋代以后士绅兴起提供了空间。对中央集权的理解,不宜将其视作一个自秦汉至隋唐再到明清直线上升的过程。就州县以下官僚设置而言,隋唐以后与之前相比,显然有所收缩,明清在县级以下更难以被表述为中央集权空前加强。这背后体现的正是费孝通对集权政体弱点的观察,即传统时代的集权在县以下并不能像县级以上那样运用自如,“在我们的传统政治里,一方面,我们在意识形态上限制政治权力;另一方面,限制行政体系的范围。我们设法以某种方式‘悬空’中央权力,使它不着地。中央政府派遣的官员止于县衙门”。在县以下,官僚制与地方自治始终存在某种紧张,郡县制下的官僚体系当然试图进入乡村,从汉至隋乡官的设置正体现了这种意图,但由于皇权所能承载的官僚资源在传统财政规模下始终是有限的,一个颇为吊诡的现象出现了:集权政体越发达,要控制的领域越多,而资源总是不足,它就必须聚焦于最核心的统治领域,而有意识地放松对其他领域的控制,县级以下正属于被收缩的空间。这种格局延续至清代并未有太大的改变,雍正君臣关于乡官的讨论集中体现了这一点。

雍正年间再次提出乡官制,尽管最终被否决,但它似乎提供了不同寻常的意向。沟口雄三敏锐地意识到曾静所提出的“封建论”与龚健飏提出的变相的“封建论”不同的遭遇,这两种动向的分歧点值得留意,他认为要求设置乡官是“地方的公共事务由地方办”意义上的“地方公事”式的封建,“这反映了在所谓乡村空间即‘官、绅(乡绅)、民’共同的空间里,地方公事的处理在切实地进行着,已经到了需要设置乡官的程度”。沟口雄三还认为“官僚中也提出了这样的奏议,不能不说是表现了由地方出身者担任其地行政长官的要求,是何等地强烈”。

随着和平局面的持续与土地的开垦,雍正时全国人口已从清初1亿左右向2亿迈进,而官员数量却在减少,这意味着行政管理难度的剧增。从雍正年间重设乡官的提出,似乎反映着这样一种信号:传统中国自隋代以后放任皇权在乡间衰落的局面正在发生微妙变化,国家重新直接介入乡村治理的意图开始浮现。罗威廉在对陈宏谋的研究中注意到18世纪清政府关于县以下治理的争论,即18世纪的人们在为这一级区划的建立而努力,但遭受到一定挫折,乡官提案被否决,不过同时也有限度地扩张了朝廷任命的非当地人士——巡检、县丞等的权力。笔者注意到正是在雍正帝否决设“乡官”的建议后不久,清朝对佐贰官的政策发生了重大变化,不但从雍正七年之前的不断被裁撤变为增置,而且将其驻地从与知县同城而治变为分防乡村,逐步予以授权并有演化为县下行政区划实体的趋势。大约与龚健飏提出设乡官同时的雍正七年三月,雍正帝曾经下旨调查所有佐杂官员辖区与职能。

但将州县佐杂官员分防并分划辖区,显然还只是一个最低限度向乡间渗透的方式,是对旧有体制的局部调整,清朝没有真正尝试在县级以下普遍设立类似“乡”一级的完整政权,因为权力扩张要挑战一系列制度约束,如官员回避、财政负担、选任晋升等,当时尚不具备条件,需要社会结构的系统性变动才有可能,而这种结构性的变动正是近代中国面临的最大难题之一,即如何从一个传统国家转变成现代国家。

二、清前中期地方志书中的乡官叙述

雍正年间的乡官制讨论延伸至政策层面,但清初以降,知识界关于乡官的讨论依然如同杯中波浪,未掀起太多涟漪。由于清朝对县级以下基层组织的重视程度远不及县级以上,故而雍正以后专门讨论乡官问题的政论文章极为罕见,也未如明末清初以附着于封建、郡县这一主题而赢得更大关注,但这并不意味着对乡官的讨论就此消失。笔者留意到,雍正以后关于乡官的讨论广泛存在于地方志的角落之中,隐藏于考据学的面目之下,虽极为零碎与隐秘,但仍可构成一条清晰的线索,勾连起雍正君臣及嘉道以后乡官讨论热潮之间的联系。

地方志中的乡官叙述来自编纂技术层面。明清地方志书大多追溯一地基层组织的渊源,在诸如《乡里》《保甲》等类别下,出于追溯需要,不得不回到典范乡村之治的《周礼》上,以顺述的方式对《周礼》、汉代三老等进行制度史的梳理,并或多或少表达了对乡官的认识。

地方志的乡官叙述对隋唐之际乡官制度的转折有着清醒的认识,并以此为节点对乡村秩序进行时代划分,具有反思郡县制弊端的意义。康熙《宁化县志》载,唐代以前,无论是《周礼》中的“里宰、党正”,还是汉代的三老、乡亭之职,或“皆禄秩命”,或“当世士夫皆乐为之”;而到了唐代尤其是唐睿宗以后,“人之不愿为乡职”,甚至“期会追呼,鞭笞楚挞,困踣无聊则有逃之而已,上之人既奴隶叱之、囚徒临之,则下之人安得不自贱,倚法为奸,匿税规免”。乾隆《上元县志》对乡官制流变的批评一针见血,汉代三老、亭长之制之所以成功,在于“乡官以本土之人治本土之民事,下之则鸡犬桑麻之细有所必察,而小民不可得而欺;上之则政治禁令之大,靡不与闻,而长吏资其佐理”。隋唐以后,“隋文帝师心□古,悉废乡亭之职,而所谓县令者乃以远方羁旅,□然孤立于百姓之上”。乾隆《揭阳县志》收有陈树芝《徭役考》一文总结道,汉代三老、啬夫等“俱食禄”,晋魏以降,“自是教民之役为厉民之役矣”。基层人员由官而役,脱离官僚序列,失去上升渠道,造成地方政治“上下之情”不通。

乡官被废与隋代以后知县独任制的逐渐形成,使得乡里人员越来越局限于“役”的角色且“劣质化”。方志对乡官的叙述带有鲜明的价值评判,以乡官设置前后差异极大的社会秩序作比较,隐含着对郡县制的批判,虽由于对“封建论”的禁令未曾明言,但其所述“以本土之人治本土之民”、县令“孤立于百姓之上”无一不体现着“封建论”的内在精神。

清代方志关于乡官的记述中,笔者留意到乾隆年间山西乡贤樊先瀛的一篇政论文章——《保泰论》。樊氏是乾隆四十五年(1780)举人,曾在四川南充等县任知县。《保泰论》内容之详尽、论述之全面,在清代乡官各论中首屈一指。

该文开宗明义提出,“保民之道,愚酌拟其目有一百二十可称美,又四十四可称善,而必以选建乡官为总纲。盖民为邦本,乡官尤治民之本”。这是一份对清代县政全面改革的宏伟设想,共100余条,在《保泰条目疏》中一一列出,有编查户口、均贫富、倡读书、禁烧锅、核地亩、通水利、置义田、设义学等。《定襄县补志》的编纂者表彰樊氏所论奥衍宏深,可以左右六经,其条目两疏,细针密缕,全以大气盘旋,能使本《周礼》以保泰之意曲折条畅,洵足使执政思治者有把握焉。夫乃叹有真道学,斯有此真文章也。而在樊氏的制度设计上,上述改革大多由乡官来负责,故以“乡官”为总纲。

樊氏细致梳理了乡官的制度演进,认为《周礼》“举民好民恶之情,悉知之而悉协之,治天下如运诸掌也”,汉代至唐设三老等职较之已有不及,自唐代以降,则“凡董乡事者,官驱策之,更贱于书吏衙役,贫有气骨者,固不甘为;富室良善,又以避事为安,退缩而不肯为,故多市井无赖钻研,以充斯役”“周官之义全失矣”。樊氏将《周礼》置于极高之地位,视其为“天理烂熟之书”,试图依据《周礼》重建乡里秩序。

樊氏将乡官之设视作沟通州县官与民人的桥梁,并将两者关系比拟为督抚藩臬与州县,认为乡官之设利于防止地方大吏书役侵害,“立乡官而民气得舒,民志得洽,民情可达,民风可陈,而大小官吏之贤不肖可胥知也”。将乡官视作天子遍天下之耳目,每年由都察院发给各州县印纸两张,由乡官连名具印呈报上司有无欺压、不法等事,试图以本地的乡官来监督来自外地的县官。

樊氏深刻认识到州县一人政府易导致权力缺少监督,州县官不久任与籍贯回避制度等使得乡村事务无人负责、民情不能上达。因此,他以《周礼》为纲,通过广设乡官,隆其权、尊其礼,以本地力量来辅助州县善治。更重要的是,樊氏提出由乡官缮写州县官事迹呈送“本府道,府道申报上司以达于部,部即将原呈墨迹举奏以候升除”,这较之前讨论要更进一步。对贤良乡官亦“酌量本身脚色,给与品职,虽不在铨选之班而以贤受爵”,并以乡官来治事,实有其权,包括呈告必经乡官,将惩戒、教化、司法等功能集于一身,实现“乡官必假州县之威命以安闾里,州县必假乡官之才能以成富教”。但如何避免乡官堕落,樊氏认为人称乡官为父老,应于万难推辞之际,其本心皆里闾为善,作弊者百无一二,况且其上有州县官纠其成、稽其弊,下有合乡耳目,不敢为非作歹。可惜的是,因樊氏人微言轻,该论未产生太大影响。

除了类似樊氏重建乡官的建言外,地方志编纂者也曾针对县政之弊力倡保甲,这与清朝皇帝不断谕令各地加强保甲的政策如出一辙。清朝大大强化了保甲制度的实施力度并创设乡约体系,强化了国家权力在乡村社会的存在。但要害仍在于保甲长身份问题,如将其仅视作“役”而不纳入“官”,且在体制内开辟晋升途径,那么保甲长自身的堕落与权威的丧失难以避免,以之作为“乡官”的替代品终归会失败,明代里老的尝试可谓典型。明朝曾试图加强里老的地位及其在基层社会的权威,但终究还是无法抵挡里老作为“役”这一角色的变化,“其后遇里老如徒隶,少谨厚者,即以避事为安,而市井游惰之辈偏借此以行私,间有奸邪逃匿,又借村落奇零之说以自解。近时恶其如此,而里老遂废。是则畏胥役追呼之故欤?抑州县董率之不得其法欤?”咸丰年间湖南宁远知县刘如玉曾称“考《周礼》党正、族师、闾胥、比长之职与今之保正、甲长相类,其时皆系官名……保正、甲长名目,在昔原属尊称,近则混于地保等项,人皆不以为荣,反以为辱”,就指出了这一问题。

三、冯桂芬的《复乡职议》

自雍乾年间以后,恢复乡官的建议并不多见。嘉庆末期,在平定白莲教起义之后,龚景翰曾上《请设立乡官乡铎议》,论及州县过大,而知县又是独任制,往往疲于奔命,至于衙役、保正等人,“奴隶使之,笞辱及之”,以致县政荒废,“上之情欲达于下,而一人之口不能家喻而户说也;下之情欲达于上,而一人之身不能亲至而遍历也”。龚景翰认为两汉吏治民风较好,建议仿其意,设立乡官,将之纳入官僚体系,使得官民相通,他还形象地将其比喻为“治水者,下流通而后上源可得浚”。道光时魏源编次《皇朝经世文编》,将顾炎武《乡亭之制》《乡亭之职》及鄂尔泰《议州县不必设副官乡官疏》予以收录,显然也认为乡官是一个重要问题。

咸同年间,早期维新派代表之一冯桂芬撰写《校邠庐抗议》,这是一份全面改革的纲领性文献,涉及当时面临的政治、经济、文化等方面的重大问题,其中一篇是《复乡职议》。这标志着对乡官深度讨论的又一次到来,而其影响也远远超出了冯桂芬生前的预想。

冯桂芬首谈“合治”与“分治”之说,“治天下者,宜合治亦宜分治:不合治则不能齐亿万以统于一,而天下争;不分治则不能推一以及乎亿万,而天下乱”。天下合治,方能避免天下争,故郡县取代封建,乃历史必然,这是自柳宗元以降郡县论者常持有的观念。而“分治”之说对天下权力结构的理解次序从“合治”的自上而下,转变为“自下而上”,天子依赖大吏,大吏依赖郡守,郡守依赖县令,县令依赖县以下诸官。这种转换隐含着从传统君权转向民权的可能性,而天子所依赖直指“县以下诸官”,那么,乡官之设便具有权力基石的意味。

紧接着,冯桂芬引顾炎武“大官多者其世衰,小官多者其世盛”之说为设乡官张本,连曾国藩的幕僚赵烈文都看出冯桂芬“复乡职”不过是“推广顾氏之论”。冯氏意识到“今世治民之官颇少矣”,而治官之官颇多,这是对清朝官员结构的委婉批评。笔者据宣统三年(1911)冬季《职官录》卷首职官缺额表统计,州县正印及以下各官仅8183员,占全部官员数量的41%,正与顾炎武世衰判断相符。这批小官本来就少,又因回避制度所限,均从别省调任,连不入流的典史均是如此,犬马于富民、鱼肉乎贫民,视令以上尤甚,蠹民而已,何有乎治民?冯桂芬以大官、小官数量多寡反映世盛、世衰,是要为恢复乡官之制张本。

接下来冯氏引出《周礼》中的乡遂之制并略作史料引述。与地方志中将《周礼》作为考证对象不同,冯桂芬引《周礼》是有深意的。冯桂芬在上海接触过西学,无论是设立同文馆抑或学西学建议,无一不体现其深受西学影响,但他在《自序》中不断强调“三代圣人之法”,这是同治年间西学未盛、旧学未衰情势下不得已才作出的极其隐晦、曲折的表达,诚如丁伟志所言,“起的是一种自我保护性的包装作用,既掩饰了本文提倡西学的激烈倾向,又堵塞住已经发生的和将会遭到的‘离经叛道’一类责难”。他在《校邠庐抗议》的《自序》中称“迨乎经历世变,始知三代圣人之法,未尝有此弊,夫而后恍然于圣人之所以为圣人也”,甚至称“要以不畔于三代圣人之法为宗旨”。《复乡职议》不断提及《周礼》,实质是以追溯《周礼》真义名义寻求恢复乡官的合法性,这与康有为以辨析孔子改制、新学伪经作为提倡变法的策略是一致的。

冯桂芬在辨析《周礼》与汉代三老之制时澄清了一个极其关键的问题,即时人常将清代保甲制与《周礼》乡遂制、汉三老制等同,以此为保甲制辩护,并反对恢复乡官制,在前述雍正年间鄂尔泰等官员的覆奏中可以明显看到。《周礼》中体现的三代之治既然已经实现,那就并无革新的必要。但实际上,二者存在本质区别,冯桂芬对此作出精彩的辨析:“地保等贱役也,甲长等犹之贱役也,皆非官也;团董,绅士也,非官而近于官者也,惟官能治民,不官何以能治民?保甲之法,去其官而存其五四递进之法,不亦买椟而还珠乎?”保甲之法既然并非真正的“三代圣人之法”,而只是隋文帝的遗产,那么保甲的合法性自此消解,故冯桂芬言:“论保甲者谓得《周官》遗意,则何不径师周公,乃必以隋文为主而周公为辅也?”

最后一段冯桂芬提出复乡职的具体方法,“折衷周、汉之法,县留一丞或簿为副,驻城各图满百家公举一副董,满千家公举一正董,里中人各以片楮书姓名保举一人,交公所汇核,择其得举最多者用之。皆以诸生以下为限,不为官,不立署,不设仪仗,以本地土神祠为公所”。这一段议论与之前关于乡官的讨论绝不相同,也体现了冯桂芬的思想资源已变得极为复杂,除了前述传统经史所载制度与西学外,可能还受太平天国运动的启发,而后者又不便在《复乡职议》中明言。

冯桂芬利用了西人的思想资源,前贤多有所指,如选举正董、副董,“择其得举最多者用之”,很显然就是选票制,孔飞力指出“在中国政治统治体制中,再没有哪种做法会比平权计票和传统更为格格不入了”。但冯桂芬对这一选举制只一句带过,全篇论证的出发点仍来自《周礼》,在选票制后依然追溯至顾炎武“小官多者其世盛”,竭力将西式公选办法包装于传统话语之下。又如在《收贫民议》中,冯桂芬借鉴荷兰养贫、教贫局,瑞典的小书院之制,提出普建善堂以收养贫民,但仍然称“所谓礼失而求诸野者,其是之谓乎”《采西学》条称“古法本如是,亦礼失求野之一证也”,不得不说这是咸同年间值得,留意的现象。但对冯桂芬利用西学程度仍不宜过度拔高,不少研究者将冯桂芬称作效仿西洋地方自治第一人,似乎未必恰当,因为冯桂芬《校邠庐抗议》未提及“自治”一词,即使到了戊戌时期,也不曾有人将冯桂芬的《复乡职议》与地方自治之间建立直接的关联,真正将二者联系起来是在清末新政以后。冯桂芬提出复乡职议,大体而言,仍是传统调和封建郡县的思路,这不仅体现在《复乡职议》里,也同样体现在《免回避议》《复宗法议》中,如冯氏在《复陈诗议》中自言,“另议重儒官、复乡职、公选举,亦为通上下之情起见”,体现了冯氏全篇思想的一致性。

冯氏自非只熟稔经史之学的儒生,他极其留心时事,观其《校邠庐抗议》所提诸议可知。太平天国以后,清朝原有的基层治理体系几乎瓦解,地方团练兴起,带来地方军事化和绅权扩张。这一时期,以地方人办地方事成为时人论说的一种倾向,这也影响到了冯桂芬,他在《复乡职议》中说:“军兴以来,各省团练民勇,有图董、有总董,大同小异。顾行之转视保甲为有效,然则其故可思也。”图董、总董之名屡见于团练之中,冯桂芬曾任职过的苏州府便有设置,如嘉定县,“图董必举田多之人也。图董之外,复举绅士为厂董者……官虽勤敏,应接不暇,必借绅士襄理也”。据无锡的资料,图董来自乡绅的推荐,在朝廷任命的地保等的推举中,图董起到了很大的作用。正是这种行政经验使得冯桂芬在地方治理的变动中获得了清醒的认识。另外,应当注意的是太平天国曾经恢复了“乡官”,这当然不会写进冯桂芬意图劝谏清朝官方的《校邠庐抗议》中,但恐怕也不能完全否认太平天国运动对冯桂芬提出复乡职议的影响。

四、戊戌变法时期京官对《复乡职议》的签注意见

冯桂芬《校邠庐抗议》刊印后,一时并未得到很大关注。关于乡官一条,也只见到陈炽在《庸书》“乡官”一章中持相近立场,“仿外洋议院之制,由百姓公举乡官……择保人多者用之,优给俸薪,宽置公所……每任二年,期满再举”“两任无过,实惠及民者,督抚调取验看,保送引见,授以亲民之官”。直到戊戌期间,冯桂芬的书才引起了轰动。光绪帝十分欣赏《校邠庐抗议》,早在光绪十五年,经翁同龢推荐,他已阅读过《校邠庐抗议》,并抽取其中6篇装订成册,时时诵读。光绪二十四年五月二十九日,孙家鼐上奏,请求将《校邠庐抗议》一书由直隶总督刷印一二千部交军机处,再请皇上发交部院卿寺堂司各官,发到后限十日,令堂司各官将其书中某条可行,某条不可行,一一签出,或各注简明论说,由各堂官送还军机处,择其签出可行之多者,由军机大臣进呈御览,请旨施行”。光绪帝允准了孙家鼐的奏请,一定程度上也是试图测验在京衙门官员的变法意图。

随后,军机处陆续下发《校邠庐抗议》一书,到六月二十五日收回,共计251部(分上下两册,故有502册)。这些签注意见上奏后,因随即戊戌变法失败,未按原定计划呈送皇帝,更谈不上施行,故一直深藏内宫。目前保存下来的共有463册,其中410册有签注;原呈说贴106件,现存63件,散失43件。就现存签注各本及说贴而言,共计有衙门官员522人,签注意见共10000余条,它相当于一次精心设计的政治倾向调查表。这些意见可视作在京主要官员在错综复杂的政治情势下精心判断后给出的最佳答词。

《复乡职议》一篇共保留了252条批注意见(见下表)。各部门批注的数量多寡不一,形式也不一样。或每位官员单独批注上交,或多人或部门合签,如户部、刑部多以为单位合签,兵部虽亦以为单位合签,但保留了每条具体意见的署名。有认真者,一条意见可达数百字之多,亦有草草应付者,如内阁中书陈嘉铭,只写了不可行,而掌管理藩院的昆冈则称复乡职须由外体察情形,不敢臆断(第23册,第10172页),不愿明确表达态度。

这份最终因戊戌变法过早失败而束之高阁的调查结果不免让人有些意外。《复乡职议》在最高层官僚内部遭受反对的比例之高让人诧异,几乎所有衙门认为“不可行”的比例都超过了“可行”。值得注意的是,各个衙门的绝大多数高级官员如总理衙门总办章京童德璋、内阁学士兼礼部侍郎衔崇勋、内阁学士兼礼部侍郎衔绵文、户部右侍郎溥良、礼部尚书怀塔布、礼部尚书许应骙、兵部尚书徐郙、刑部尚书崇礼、都察院左都御史裕德、都察院左都御史徐树铭、工部尚书松溎等,皆表示复乡职之事“不可行”。

支持复乡职者的理由,一是认为乡职可打破官民相隔的局面,是富强之策,如总理衙门办理俄国股章京李清芬所说,“谨案今日之弊,莫大于隔阂。西国富强,由于上下情通,官民一体,此议参酌古今,与保甲团练相维系,亟宜施行,以联民情而端风化”(第1册,第354页)。意美法良是签注意见中对乡官之制常见的正面评价,不少官员对隋文帝废除乡官导致官民隔绝表达了惋惜之情(第3册,第1313页),翰林院编修李傅元直言,吏治之坏,坏于官与民不相习……欲除此弊,非复乡职以联官民之情不可,且非用士人以代胥吏、保正之职不可(第4册,第1670页)。康有为虽未参加讨论,但他同样意识到中国政治的一大弊病是官民分隔,隋唐以后乡官制被废除,乡里被排除于官僚之外,官员只停留于知县及以上,与最基层的精英较为疏远。上下不通是清代指陈州县之弊常见词汇之一,它反映的正是官僚体制垄断权力的必然结果,也即向上负责制,其核心任务是高效率地完成自上而下的任务,为此构建的组织形式和过程有悖于自下而上传达民意的职能,民众只是权威的追随者。

二是设乡职与保甲配合,可以巩固清政府对基层的控制,如内阁中书渠本翘所说:“耳目易周,直可消患未萌。此事晋省行之独善,丁戊大祲而民无揭竿者,固由风俗驯厚,亦乡职克举之效焉。”(第2册,第683页)吏部文选司主事鲍心增不无欣慰地预言:果行之,皆得其人,庶几狱讼衰息,盗贼稀少,邪会不作。(第6册,第2597页)

三是推崇乡职以本地之人治本地之事,本质上仍延续了顾炎武“寓封建于郡县”之意,如翰林院侍读熙瑛认为“乡职之法,以一乡之人治一乡之事,临之以守令,无专擅之嫌,隆之以礼文,无闲冗之习,此法行而事无不治矣”(第3册,第1100页)。

四是认为冯桂芬此议中正副董由选举产生,此亦是泰西诸国富强之术,如吏部候补主事王焯指出,“乡亭之职亦即泰西公举之制,治民之道,未有善于此者”(第7册,第2881页);都察院左副都御史曾广汉认为乡官之制,周公用之而治平,管子用之而霸,西人用之而富强,本源虽殊,其致一也(第17册,第7652页),以之作为复乡职合法性理由之一,不过这样的意见并不多,官员支持复乡职时依赖的主要还是《周礼》与两汉三老之制等传统思想资源。

反对设乡官的理由就比较多。与顾炎武等多从理念讲述乡官问题不同,官员多了一层行政实践上的考量,比较注重可行性。

不少官员均提到保甲、乡官的功能虽名异而实同,故不必在保甲之上再设乡官,“保甲、团练责成乡绅,亦是乡职遗意,就此两端,力求整顿可矣,不必慕复古之名,更设乡职也”(第10册,第4313页),而且乡官也不能保证公正之人入选,内阁候补中书冯汝桓认为乡党自好者,尤不屑为。若设乡职,所举不当,适足鱼肉乡愚,甚至妄作威福,挟制官长,其弊不可胜言矣(第2册,第699页)。对本地人治本地事,亦有其难以克服的弊端,这是雍正年间鄂尔泰反对设乡官的主要原因,戊戌时亦不断有人提及,若设乡职,则世居其土,亲故恩怨,了然于心,一旦假以事权,施威市恩,议令纷出,牧令而贤,不能相助为理;牧令不肖,适足交济其恶”(第15册,第6471页)。关于保甲与乡官,虽经冯桂芬辨析,但直至戊戌时期,不少官员仍然将其视为一体,并作为乡官不可行的重要理由。

“有治人无治法”的政治理念是反对设乡职的重要思想资源,他们以为官制名称无足轻重,关键在于得人。内阁学士兼礼部侍郎衔崇勋认为“州县果贤,行保甲、办乡团,视民事如家事,虽无乡职之名,公正绅耆以为保卫乡闾,孰不乐于相助?安用立正、副董之名,徒滋纷扰”(第1册,第425页)。有治人无治法代表着儒家最高政治理想,康雍乾三帝将有治人无治法引入用人选官的行政体制,也即为政在人,有了治人方能行使治法。这固然体现了中国式选贤任能的精英选拔方式,但将治人置于治法之上,未尝不会变成对变革治法的疑虑。

对绅权扩张的警惕是官僚群体反对设乡职极其重要的因素。在反对意见中,对绅的评价多不友好,多用“劣绅”、“恶绅”、“刁绅”、“强绅”等词语来形容,对绅士也是以防范为主,令其只能“襄办善举。征收税粮、听断讼狱,万不宜令其干预”(第9册,第4071页)。皇权、绅权虽常被视作一致,甚至认为对于整个权力结构来说,如果以县以下为界限的话,皇权与绅权一向是分工合作的。分工的方式相当于税制中的承包制,绅士在往昔似乎即是整个权力结构中基层地方上的一个承包代理者或是受委托的代理者,负责办理政府与人民之间的义务履行等事务,酌量各地情形拟订一个负担的标准”。但在县以下的权威塑造中,皇权对绅权实际上存在相当程度的防范。官方最忌讳的莫过于乡职为绅士把持并构成对王朝统治的潜在威胁,工部尚书松溎、左侍郎凤鸣说得明白,“职如归乡,州县无用矣”(第20册,第8817页);刑部浙江司掌印郎中和尔赓额等人也认为复乡职不过是使上无权而下有权之意(第15册,第6614页);刑部主事武瀛更评价道,久之绅重官轻,而牧令成虚设(第17册,第7330页),而一旦乡官兼理词讼、征收等事,则其可与地方官分庭抗礼(第17册,第7420页),即令官员所选正董、副董得人而治,但“一切争讼责罚,悉归绅董,则巡检、县令不几虚设乎”?(第22册,第9669页)今郡守县令既不能废,安能于郡县之外设如许多不官而官之人(第23册,第10094页)。正是这种不信任感,使得官员们以一种贬低性话语来评价乡绅,对乡绅借助乡官获得合法性权力始终心存警惕。笔者发现故宫博物院所藏李鸿章关于《复乡职议》的批注意见,为《清廷签注〈校邠庐抗议〉档案汇编》失收,比较典型地体现他对绅权尤其是太平天国以后绅权扩张的不满及其可能与乡官结合给王朝统治带来威胁的警惕:

此议专为细民争讼便易而设。承平无事之时,风俗纯朴之地,民有老死不至县庭,多设乡官奚为?军兴以来,各省保甲、团练等局,多以绅董任之,听讼缉匪,俨然官吏,为牧令之爪牙,以乡里为鱼肉,屡见弹章,致烦案治。乡绅任事之效,亦可睹矣。

以往学者也注意到皇帝本人对绅权扩张的警惕,如乾隆帝曾批复,“此等所举族正,皆系绅衿土豪,若明假以事权,必至倚仗声势,武断乡曲,甚而挟嫌诬首,及顶凶抵命,何不可为?”但大体而言,清朝统治者包括中下层官吏对乡绅保持了一种至少中立的评价,官绅之间关系大体和谐,观《官箴书集成》关于县令赴任拜访乡绅的官箴可知。至于这种和谐关系何时逆转的,费约翰对“土豪劣绅”在近代以来话语演变进行了梳理,指出“土豪劣绅”作为术语有民国政治“语言象征”和“社会结构”两方面的功能,“土豪劣绅”并非捏造的新词,也不是外来语,而是“中国本土语,在帝王时代较少被人使用,一到民国时期就越来越频繁地出现在人们的语汇中,口气越来越激烈”。即使从文学作品中对乡绅形象的建构来说,大致从1905年开始,众多小说开始了对士绅的批判,以绅权的膨胀和异化为中心,揭露士绅的种种表现,民初以降则进一步将劣绅脸谱化,尤其以鲁迅在《阿Q正传》中塑造的赵家人为典型。王先明注意到清末民初关于绅权的集体记忆呈现截然相反的价值取向,从四民之首无绅不劣。从《校邠庐抗议》签注意见中官员对的评价来看,劣绅刁绅的整体印象至迟在戊戌之时已然形成,而土豪劣绅”话语的形成,或可追溯至更早,可能与咸同以后绅权上升有关。

官员考虑的另一问题在于经费来源。冯桂芬的乡官体系中并未涉及经费保障,这体现出思想家着重考虑逻辑自洽而不关注可行性,而后者恰恰是官僚要优先考虑的问题。果不其然,经费成为官员攻击乡官是否可行的要害之一。户部福建司恒廉等指出:“如所议正董、副董,月给薪水,以十八行省计之,不下五千万户,即岁需经费三千余万矣。款从何出?此事之必不能行者也。”(第7册,第3170页)类似意见比比皆是。亦有官员以风俗人心为由反对,所谓秦汉以上可行,晚近人心风俗不能纯朴(第6册,第2340页);近世贤者少,不肖者多(第10册,第4458页)。当然,谈世风人心,本质与清朝政府于预备立宪之际谈民智未开一样,并非一种事实判断,而是一种辩论策略。

冯桂芬复乡职的设计中,并未考虑到过多制度配套,而许多官员从制度保障的角度思考了这一问题。乡职中的正董、副董有升迁为杂职的途径,这也是乡官可“通上下之情”的制度保证,但这样一来,立即遇到了铨选的难题,署礼部右侍郎徐致靖意识到“现时仕途繁冗,若行乡职,则杂员之需次者,将安归乎?必也永停捐例,乃可徐议复古耳”(第11册,第4556页)。在官缺严重短缺的情况下,科举正途的铨选尚无法保证,清政府又如何为乡官预留晋升空间?这也充分说明,近代以来的制度革新,牵一发而动全身,即使像乡官这样的县下制度调整,都需要一系列配套改革,以至改革的巨大争议始终挥之不去,无法达成共识,也就更不可能付诸实施。

五、乡官在地方自治话语中的激活

乡官之制,在戊戌之时尚未获得足够认同,其后仅有零星的议论。1901年《申报》曾刊载《设乡官议》,所引仍是顾炎武、冯桂芬等人的见解。1902 年邓实从封建、郡县角度论乡官之利,大体同意顾炎武《郡县论》。同年,前山东莒州知州蒋楷曾向袁世凯上乡官条议,极言乡官复设之重要,无乡官则无户籍,无户籍则无民兵,无民兵则无内政,无内政则无国民,无国民则无学士,士不向学则人材消乏,百弊丛生,呼吁斟酌周礼,参考西法设置乡官。但就官方而言,依然在回避使用乡官的名称,尽管其改革的思路是一致的。光绪二十九年赵尔巽曾在山西整顿“乡社”,将原有名目繁多的基层组织人员统一称为“社长”,扩大社长事权,以“职衔”和合法性收入奖励之,要求州县官给予其应有的礼遇以增强其权威性。其做法与顾炎武等人所论极为接近,但值得注意的是,赵尔巽辩称他的做法“原与设立乡官不同”,直到此时,就官方话语而言,“乡官”依然是一个敏感词汇。

1905年,在内外压力下,清政府派出了载泽、端方、戴鸿慈、李盛铎、尚其亨五大臣赴日本、欧美考察,次年正式宣布预备立宪。五大臣把地方自治作为考察重点,载泽在英国注意到:至其一国精神所在,虽在海军之强盛,商业之经营,而其特色实在地方自治之完密……以地方之人,行地方之事,故条规严密,而民不嫌苛。自宪政编查馆设立,地方自治迅速获得了话语权,成为立宪基础。

臣民在议论中开始将地方自治与中国传统的乡官设立联系起来,这在戊戌时期还不存在,可见中国思想界的巨大转变。光绪三十二年,顾瑗专门提及赵尔巽回避乡官之名事,反驳说:“惟今日情势迥异,从前事贵因时,无庸墨守。查乡官之职,自古有之,赵尔巽巧避其名,抑何所见之小也?”“情势迥异”一词已显现出戊戌至新政短短数年间政治话语的巨大变动。有学者注意到,19世纪末20世纪初,中国地方政治议论产生重要突破,一方面是中国传统政治理论的某些论点在紧张情势下被激活;另一方面是西方政治理论更系统地对中国思想界产生影响。诚如顾瑗将复设乡官的渊源概括为“远法成周,近师日本,昔人所谓小官多则天下治”,将《周礼》、顾炎武的相关论说、日本地方自治理念糅合为一。

此次乡官讨论,除了仍然援引《周礼》及顾炎武、冯桂芬等人的见解以外,多了介绍西方自治的内容。如山东道监察御史徐定超引顾炎武“天下之治,始于里胥,终于天子”及“小官多者其世盛,大官多者其世衰”之语,又引东西各国富强在于地方自治,“宜远师古代乡官之制,旁参西国自治之法,由民间公举才望卓著之人,上之有司,使之办理地方之事,以补助地方官吏之所不及”。两江总督端方、江苏巡抚陈启泰所讲甚为明确:

臣等伏念地方自治之制,其名词译自日本,其经画始于欧美。自列强均势,凡政治学家之言,皆曰非立宪无以自存,非地方自治无以植立宪之基本。而疑中国数千年来,有官制无自治。臣等以为周之闾胥、比长,与汉之三老、啬夫,虽命自国家,事殊团体,然其受任自选举而来,其用人必不出本郡。揆诸自治之义,不啻导以椎轮。必谓中外治术不同,犹非新旧沟通之论。

乡官在地方自治的语境中被重新激活,并被赋予了富国强民的重任。戴鸿慈认为“各国之强,莫不原于地方自治,夫设官本以为民,而有时官为代谋,转不若民之自谋为得者,是以必区官治、自治,相辅而行”,但是“中国乡官废于隋、唐之季”,故而造成中国之落伍于时代,若欲富强,地方自治还要优先于立宪。出使德国大臣杨晟指出中国地方行政的缺憾是亲民官之下别无分治之官,除了汉三老、啬夫有明定职权外,其他皆应官役而已,非为治地方而设,三代乡闾之制从此尽坏,故实行地方自治是当务之急。

清廷依然试图以官督民办的方式推进地方自治,为此不得不对中国“乡官”旧制重新作了一番阐释,避免将乡官与地方自治直接等同而排斥官治。宪政编查馆明言“地方自治之名,虽近沿于泰西,而其实则早已根荄于中古,《周礼》比闾、族党、州乡之制,即名为有地治者,实为地方自治之权舆。下逮两汉三老、啬夫,历代保甲乡约,相沿未绝”,将“地方自治”纳入中国历史的连续性中,传统保甲、乡约等组织由官管控的合法性得以在新政之下继续存在。果不其然,宪政编查馆称“自治者,所以助官治之不足也”,“无官治,则无所谓自治,犹无二物,则无所谓彼此。自治之事渊源于国权,国权所许,而自治之基乃立。由是而自治规约,不得抵牾国家之法律,由是而自治事宜,不得抗违官府之监督。故自治者,乃与官治并行不悖之事,绝非离官治而孤行不顾之词”。

清政府最初打算通过考试将学堂学生纳入乡官体系中,这与冯桂芬或戊戌时期仅考虑本地人任职有了重大变化,反映了新式学堂对新体制的影响。早在戊戌时期的签注意见中,就有官员将乡官的来源投向了学堂,“各省学堂落成,人才既出之后,行之”,抛弃绅士谈乡官,隐含着要以新式人才建设新制度的期许。光绪三十三年五月,奕劻与孙家鼐曾奏请仿照古乡遂设官之法,将各省毕业学生先以乡官考试任用,以本地之人办本地之事,以佐州县以下各官之不逮。据《大公报》报道,当年八月,张之洞接受慈禧太后召见时“力请两宫,实行三事:(一)速设议院;(二)设置乡官;(三)实行自治”。未久,清廷正式下令各省试办地方自治,次年三月,闽浙总督松寿奏请定乡官考试任用章程。《顺天时报》等迅速报道了这一消息。新政时期提倡臣民上书言事,广开言路。甘肃举人王继志曾写了请求重设乡官的呈文,他所谈论的内容虽是乡官,但已大多借鉴西人之法,“欲行三代之法于五洲立宪之时,折衷时论,开宗明义,固莫先于地方之自治……在所以慎选乡官也”,王氏赞同中学堂毕业的“新进少年”出任乡官,但也强调选举之法的重要性,“无分族类,亦先选其行与能而已”。王氏已认识到直接选举和间接选举,且破除选德选能的争论而一切以选举为旨归,较之前的讨论已深入许多,只是最后仍回归到“三代选举之法”上,当然这也可能是在“呈文”这类向皇帝进奏的特殊文书中不得不采用的修辞而已。

清末新政以后,地方自治得以在制度建设中获得话语权,体现了当时中国富国强兵的需求,这是向西方、日本学习的结果,同时也借助了传统的乡官等思想资源。这并非仅仅是一次制度上的微调,而是代表着治国理念的根本变化,民权的兴起是乡官在新政时期得到全面信奉的根本原因。此时所谓“乡官”与历史时期相比,尽管名称依旧,但其实质已发生根本改变,相当于近代地方自治要登上历史舞台所借用的“壳”而已,绅士虽依然被看作乡官的来源之一,但新式学堂毕业生的加入,已预示了这一制度的根本变化。

但最终,清廷开始推行地方自治后,乡官之名被舍弃,宪政编查馆的解释是“现民政部正在拟订自治通则,各州县之城镇乡皆得设立自治会,办理自治事宜,所有会员均由本地选举,其为法虽与任用乡官稍异,其收效实与设立乡官相同”。自此以后,“乡官”从政治讨论中消失了,转眼之间,随着现代学术机制的建立,考订秦汉乡官制度成为学术研究的一部分,再也掀不起政治上的任何波浪了。

余论:乡村行政“上下不通”与近代新政体建设

关于传统中国的治理体系,最为概括的描述是费孝通的“双轨政治”,自上而下的皇权与自下而上的绅权在县级衙门交汇,共同构成对乡村的治理。这样一种认识,建立了一个以县为单位,之上的官僚制与之下的自治相互沟通、相互平衡的治理结构。这固然是乡村运行机制的一面,但若从历代尤其是清代官方自上而下观察行政运行的角度,反而是“上下之情不通”,中国国家治理在县这一层级明显出现了制度困境。

自秦建郡县以来,郡县制的强化与封建制的衰落相伴而生,官僚制作为加强专制权力的手段不断被强化。郡县制的扩张面临自身的约束,我们在分析中国国家治理结构时,不可忽视的一个变量是国家规模。中国疆域辽阔、人口众多,其治理模式与小国寡民式的治理模式存在本质差别,必须要考虑它的财政征收能力与规模都是有限度的。以清代为例,财政有“定额”,量入为出,并不试图强化财政征收,这既受到儒家薄赋思想的影响,也受制于赋税征收技术,当赋税增收的成本远大于收益并面临巨大的社会风险时,政府选择将赋税总额变为恒数,被称作“原额主义”或“定额化赋税制度”。县级以上的专制能力越强化,它需要的财政投入就越高,就维持统治者基本需求与人民所能忍受的剥削极限之间平衡的传统国家财政体制而言,财政收入的有限性便决定了应用于县级之下的官僚资源越来越少。与从秦汉至明清的官僚制扩张趋势相反,以隋唐时期废乡官为重要转折,县以下官僚资源是衰退的。一旦试图在乡间建立起直接的官治系统,仅仅这批人员的俸禄已是财政不可承受之重,故而有清一代虽然不断有恢复乡官的议论,但遭到多数官僚的否定,尤其是戊戌时期部分官员对建立乡官所需财政投入的估算可以明显看出,普设县下一级官员受到了这一财政困境的约束。

从该层意义上而言,直到清代,中国依然是一个典型的传统国家,存在着看似矛盾的两个特征:国家管辖范围宽泛,专制权力强,但另一方面国家实际渗透能力弱,有效的官僚制度难以建立,中央权力只能直接控制到县级。国家对乡间的治理缺少必要的官治资源,意味着它必须依赖于各类委托组织,并且无意于将其转化为“乡官”并纳入官僚体系当中,其权威性无法得到“授权”,不得不与乡间原有的地方权力网络相互分享治理权力,由此,绅权获得了发展空间。

如此一来,中国国家治理结构出现了典型的以县为分界的“上下分裂”,其上是科层化的官僚制,其下带有相当程度的自治色彩,体制的上下运行呈现不同的逻辑结构。县级及以上官员因回避制度打破了其与籍贯地之间的联系。同时,官员无法久任,使得国家对于地方治理的整体逻辑呈现“控制”大于“治理”的倾向,一个好处当然是有助于消除地方的潜在反抗,但亦削弱了州县与乡村之间的联系。乡村在“郡县空虚”的形势下,逐渐发展出自身的一套运行逻辑,包括“乡绅”在宋代以后的兴起。这样一套逻辑大多是非正式、礼仪性、差异化的。县级以上是高效统一的官僚体制,县级以下是无效率的平衡机制,保甲等基层组织只是试图在分裂的体制内弥合起一种中介关系,但它既未能得到国家的认可,始终没有获得“乡官”的身份,又受制于乡绅在地方上的权威和权力网络,无法真正自如地将国家专制权力推进到最基层的乡村社会。

以上构成了费孝通“双轨政治”运行的内在奥秘,它是一种平衡机制,适应了传统中国社会,故而得以长期延续。但实际上就双轨的两头——皇权(皇权定义甚为复杂,本处取其狭义概念,即官僚制,也可称作国权)、绅权而言,皇权始终是主动的,它以跨区域、跨层级的整合能力,足以在瞬间成为“洪水猛兽”,而绅权的来源有两大弱点:它的权力本身与官僚制有千丝万缕的关系,它所发挥的权力网络也往往借助于官僚系统;绅权往往是区域性的,缺乏跨区域的动员能力。从雍正朝直到戊戌期间关于乡官的讨论,笔者始终认为官方对将基层组织纳入国家正式机构,并可能被乡绅把控的趋势充满警惕,对于咸同以降的绅权扩张也始终忧虑,在戊戌时期的签注特别是李鸿章等人的意见中,可以明显看出这一点,以至于从清初到清末,虽然不断有人呼吁重置乡官,但均未得到官方的认可。而官方对乡绅污名化,并将绅与“劣”、“豪”等连用的情形,至迟于戊戌之时已然形成。这就意味着,皇权、绅权之间的平衡关系始终存在内在的紧张。在乡村这一层级,皇权之所以能够在传统时期的相当长时间与绅权保持平衡,其根在皇权的虚弱而非绅权的强大,一旦皇权跨越传统社会的陷阱,这种平衡很容易被打破。萧公权在对19世纪中国乡村的研究中,曾精辟地总结道,“尽管皇帝们想要对把控制延伸到帝国的每一个角落,但乡村地区却这样存在着局部的行政真空。这个真空是行政体系不完整的结果,却给人一种乡村‘自主’的错觉”。随着传统王朝向现代国家的转变,尤其是这一现代国家采用的依然是自上而下式的官僚体制,国权得以强化,绅权必将逐步退缩。

近代以来,中国面临着巨大的挑战,这种挑战既来自于内,也来自于外。传统乡间社会的松散治理模式也面临着巨大的挑战。“富国强兵”成为时代要求,要将人民组织起来,改变“一盘散沙”的局面。在鸦片战争到戊戌变法之时,冯桂芬、陈炽等人提出设立乡官的设想,并进入官方视野,与其说它依赖于《周礼》等传统思想资源的回归,毋宁说是现代西方政府所表现出的组织化程度给予中国的刺激。甲午战争以后,这种刺激达到了顶点,求变求新成为时代的要求。如果说国家对于乡村失控与绅权扩张的担忧在戊戌时期还表现得比较明显,到了清末新政之时,这种忧虑已荡然无存,几乎所有群体都赞成设置乡官以推进地方自治,与戊戌之前对乡官的否定形成鲜明对比,由此开启了国家权力向乡村组织化渗入的过程。这一过程虽然可以从清代雍正、乾隆年间将佐杂官员分防地方,并划分辖区窥见端倪,但真正大规模、成建制地进入并在县级以下建立一级行政实体的努力,则是从清末新政全面开启的。有清一代官方对“乡官”态度的转变,尤其是自戊戌变法至清末新政之间的巨大变化,正体现着近代中国这一具有转折意义的历史进程。

在乡村建立直接的治理体系并将其与县级以上的官僚体系对接,或被称作“地方权威进入官制授权系统”,清末以来,始终被当作“现代化”的表现而孜孜不倦地推进。早在民国时期,费孝通已经意识到国家权力扩张对“双轨政治”的破坏及可能带来的风险,但显然其时对“现代化”的追逐欲望已远远超过对旧体制的忠诚,而其弊端亦日渐显露,出现了“国家政权内卷化”的趋势。直到20世纪80年代以后,中国又逐渐意识到传统治理思想中的有益之处,试图在乡村恢复自治传统,逐渐实现了村一级的自治,近年来学界也有重视现代乡贤的观点。2000 年来国家在乡村的政权建设始终在伸张与收缩之间徘徊,而如何找到恰当的平衡点,促进“上下之情”的相通,仍然是一个需要正视的问题,从这层意义上,清代关于乡官的讨论依然具有重要的参考价值。

(原刊《历史研究》2020年第5期,转自“中国历史研究院”微信公众号,注释从略,引用请务必参考原刊)

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