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中国行政区划演变与指向———专访复旦大学历史地理研究所周振鹤教授
来源:清史所 作者:清史所 点击数:5508 更新时间:2006/6/18

 

 

  □本报见习记者  李梁

  ■我国宪法规定行政区划分省、县和乡镇三级,没条例说地级市可管县。

  南方周末:从历史来看,我国的行政区划管理体制是如何演变的?

  周振鹤:我国历史上的行政区划一般为两到三层。层级不断变化,是中国行政区划变

化的重要特点。

  这种变化取决于中央和地方的关系。中央政府希望控制的层次越少越好,中央政令可

以一竿子到底,有利于政令畅通。但矛盾在于国家太大,层级太少管理有困难。比如中国

秦代辖区相当于现在的一半,只设郡、县两级。到了清代,版图扩大,两级管理不行了,

变成三级:省,府或者州,然后是县。到国民党政府,又变回两级,但对地方控制力度有

限。于是在特殊时期,比如围剿红军时,又派生出第三级:省政府的派出机构,当时叫专

员公署。

 

  南方周末:新中国成立后,地市一级的行政区划是如何演变的?

  周振鹤:解放后,我们延续旧体制,实行“省-地区-县-乡镇”虚四级制。地区是

虚的,是省政府的派出机构,不是一级政府。所以有省长、县长,但是没有地区长,只有

行署专员;省和县能建立人民代表大会和职能局,地区不能。

  但后来地区就慢慢“实化”了。上世纪80年代以来,“地改市”和“县改市”全国开

花。大约在1983年,江苏省和辽宁省下辖的几个地区开始改市。地区一级原来算“虚一级

”,实的算“半级”,但地改市后形成自中央到县的“实三级”,因为这一级的市已经建

立人民代表大会。当时考虑想靠中心城市带动几个县的经济发展。

  另一个举措是县改成县级市,也有改成地级市的。“县改市”就是把经济发达的地方

切一块,通常是把县城关镇改成市。初始想法是用此带动整个县的发展。

  这两个做法在实践中有一些困难。像江苏的常州、无锡等市,带动两三个县是没有问

题,但对于像扬州那样经济较弱的市,八九个县怎么带得起?

  但问题是你改了,我也要改。你说要达到一定的条件,那我就想办法来创造条件。结

果除老少边穷的地区外,大部分都改了。

  《中华人民共和国宪法》规定我国的行政区划是省、县和乡镇三级,还没有条例说可

以让地级市管县级市或县,但我们按此已经执行很长时间了。

  地改市和县改市的构想,延续了20年,现在还在改,改得到处是“市”,复杂得很。

我们改革行政区划一定要有新思维。

 

  南方周末:目前的行政区划主要问题是什么?

  周振鹤:最大的问题是行政区和经济区一致,制约了经济发展。行政区和经济区本该

没什么关系,经济可在政区之间自由流动。而目前我们地方政府既是政治管理机构,又是

经济管理机构,审批等各项权力都限制在政区范围内,行政层级多,行政成本高,影响办

事效率,对经济发展制约大。

  最好的设计是经济区和行政区分开,政府只是服务,不管经济,那么行政区怎么变都

不会阻碍经济发展了,但目前我们做不到。

 

  南方周末:浙江省县改革对目前的行政区划改革有何意义?

  周振鹤:浙江省下放权力给县级政府,是很好的改革。浙江地方小,县也少,交通又

方便,省政府直接管六七十个县也没有问题。

  现行体制下,把地区取消是不可能的,弱化是较好的办法,把市级权力弱化到只管自

己的城区,就可以形成“省管县”局面。

  但大省要学浙江式改革有困难,可采取渐进改革形式,这个省有一半经济强县,那就

先改这一半,像浙江丽水这样经济弱一点的地级市,可以先不变。

 

  南方周末:您对将来行政区划的改革有什么样的期望?

  周振鹤:从历史看,本来就该省管县,但大省要直接管那么多县很难。所以未来把省

区划小是关键。中国行政区划里,幅员和层级紧密联系在一起。海南省面积小,现在已经

实行了省管县。一些省幅员大,像四川,管县怎么管?所以分出重庆市,实际上就是分省

的形式。

  我想按照重庆市的做法,建立起多个这样的分省,省小了,一个省管三四十个县,由

此可减少管理层次、节约管理成本,提高管理效率。

  但“分省”牵涉到各种资源再分配问题,目前看还是比较复杂。改革困难有,可以一

步一步来,但只要对经济发展有利,就要改,要让行政区划能进一步促进经济与社会的发

展。

南方周末    2003-09-18 15:02:01

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