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江太新:《对顺康雍乾时期扶农政策的考察》
来源:中国经济史论坛 作者:清史所 点击数:6005 更新时间:2007-11-26

            (原载《中国经济史研究》2007年第3期  转自中国经济史论坛) 
 

内容提要:本文通过对顺治至乾隆年间,政府鼓励农民垦荒,减轻农民经济负担,增强社会保障等措施考察,探讨清政府对发展农业、扶助农民发展生产所做的努力。

关键词:清前期  垦荒  经济赈灾  政策

一、鼓励农民垦荒

    明末清初的战乱,延续了半个世纪之久。农民大量逃亡,耕地荒废。顺治皇帝说:“自兴兵以来,地多荒芜,民多逃亡”。①御史刘明供奏称:“比年以来,烽烟不靖,赤地千里,由畿南以及山东,比比皆然”。②以明万历六年耕地701397628亩为例,而到清顺治八年,才有耕地290858461亩,仅为万历六年耕地面积的41.47%。③土地大量抛荒,导致人民生活贫困,政府财政严重短缺,社会治安动荡。

    中国是个农业大国,要发展生产,增加国家财税收入,首要任务是劝农民回归土地,把战乱期间荒芜的土地垦复。为此,清初政府出台了一系列调动农民回归土地的政策。主要有下列几个方面。

(一)制定垦地产权归属政策

    顺治十八年,河南御史刘源溶指出:南阳、汝宁荒地甚多,但无人承种,“官虽劝耕,民终裹足不前也”。他分析这种现象原因时称:“无人承种之荒地,[农民]耕熟后,往往有人认业,兴起讼端,官即断明,而资产荡然矣!”农民垦荒的积极性不能不受到严重挫折。清政府对此十分重视,在大多数省份实行:无主荒地分给垦户开垦,“永准为业”方针,四川则采取有主无主荒田任人开垦,“永准为业”政策。④

    康熙二十二年(1683),清政府对抛荒地作了界定,“凡地土有数年无人耕种、完粮者,即系抛荒。”凡是属於这种情况的荒地,“以后如已经垦熟,不许原主复问”。⑤

    雍正元年(1723)四月,清世宗发布有关垦政命令:“因念国家承平日久,生齿殷繁,地上所出,仅可赡给,偶遇荒歉,民食维艰,将来户口日滋,何以为生,唯开垦一事,於百姓最有裨益。但尚未开垦,弊自州县以至督抚,俱需索陋规,至垦荒之费,浮于买价,百姓畏缩不前,往往膏腴荒弃,岂不可惜。嗣后,各省有可垦之处,听民相度地宜,自垦自报,地方官不得勒索,胥吏亦不得阻挠”。⑥七年(1729),户部复准,直隶荒芜之地,原主不自垦种,可择愿耕之人,准其耕种。这种做法改变了顺康年间,只限无主荒地准民开垦之例。条文还定,日后原主愿复原业者,要归还垦户的垦本,“方准复业”,违者“按律治罪”。十二年,户部规定,今后各州县凡遇开垦,先将土名界址出示晓谕,定限5个月内,允许业户自行呈明,如果超出5个月期限,“即将执照给原垦之人承种管业”。并规定豪强之家“冒认己业”,率

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①《清世祖实录》卷43。

②《清世祖实录》卷14。

③《万历会计录》,《清世祖实录》卷61。

④ 顺治十三年六月初七日,四川巡抚高民瞻题。

⑤《清世祖实录》卷108。

⑥《清世宗实录》卷6。

众抢割禾稻者,“按律治人罪”;对劣衿土豪借开垦名色,“将有业户之田,滥报开垦者,照侵占律治罪。”①保障垦民利益不受侵犯。

    至乾隆初年,历经顺、康、雍王朝92年的开垦,内地省份除贫瘠难垦之地外,可供开垦的大片荒地已不多见,但“闲旷地土”尚存。乾隆称:“从来野无旷土,则民食益裕。即使地属畸零,亦物产所资。民间多辟尺寸之地,即多收升斗之储,……向闻边省山多田少之地,其山头地角,闲土尚多,或宜禾稼,或宜杂植,…·一而民夷随所得之多寡,皆足以资口食。即内地各省,似此未耕之土,不成丘段者,亦颇有之,皆听其闲弃,殊为可惜”。于是,他特降谕旨:“凡边省、内地零星地土,可以开垦者,嗣后,悉听该地民夷垦种”。②乾隆时期,把垦荒政策推广到畸零、山区、边沿省份。

(二)延缓田赋征收期限

    垦荒能否顺利进行,还取决于政府在垦开头几年,能否给垦民以一定实惠,即在垦荒后的头几年里,能否给垦民免除一定年限的赋税负担。此事关系到农民切身利益的大事,解决不好,农民就不愿回到土地上。顺治十年(1653),山东巡抚夏玉指出:开垦荒地,必春耕壹犁,当暑壹犁,秋间种麦时复耕一犁,“有此耕三耙六之功,始能布种,是望获已在隔年矣”。如果,“即行收租,小民未获开荒之利,先受开荒之累。”所以“必且观望不前”。③十三年(1657),四川巡抚高民瞻奏报:他到四川后,大力推行垦荒,并令地方官府招集流移以实户口,尽管工作很努力,但结果是:“迄今数月有余,而复业垦荒者犹是寥寥然,未有成效可观。”他分析成效不大原因时提出:“川北石田瘠薄,年若丰稔,尚足相偿,苟雨呖不时,举终岁勤劳,付之乌有,比及三年又起科矣,是未必食开耕之利,而复愁差粮之犹,此又劝垦之难也。居民恐差粮为累,而不肯疾而开荒;流者愈虑资身无策,而不敢轻于复业也!”为解决垦荒中出现的这种停滞不前状况,各直省大员纷纷提出对策。顺治六年虽制定“俟耕至六年后,有司官亲察成熟亩数,按抚勘实,奏请奉旨,方议征收钱粮。”但这一规定仅仅是一纸空文而已。所以,十三年时,高民瞻重新奏请:“大破成格,认示宽恤,凡其复业者暂准五年之后当差,开荒者暂准五年之后起科。”他认为政府这样做的话,就可使“庶几万哀鸿孑遗感我皇上浩荡洪仁,乐于还乡力农。”④批准四川实行5年后起科不久,清世祖又颁布命令:定“各省屯田,已行归并有司,即照三年起科事例,广行招垦”。⑤至此,除四川实行5年升科外,各直省奉行3年开征政策。

    康熙年间,尤其康熙前期,垦地升科政策变化较大。三藩之乱前,有逐步放宽升科年限趋势,如十年(1671),政府颁布新垦荒地:“三年后再宽一年”升科。同年,四川总督蔡毓荣奏请招民开垦事中,“其开垦土亩,准令五年升科”。此意见上报清廷后,引起清圣祖的极大关注。当年,政府决定在全国范围内放宽升科年限,下令新垦荒地4年起科;十一年,又将垦荒地升科年限延长到6年;十二年,又将垦荒地升科年限放宽至10年。清圣祖谕旨称:“见行垦荒定俱限六年起科,朕思小民拮据,开荒物力艰难,恐催科期迫,反致失业,朕心深为轸念。嗣后,各省开垦荒地,俱再加宽限,通计十年方行起科”。⑥从康熙十年以后,垦荒升科年限一再放宽,反映清政府对恢复和发展农业生产,抱有很大信心和热情,同时也说明,与顺冶年间相比清王朝的政治、经济条件,已经得到相应改善,尤其是财政收入有很大增加。但12年的规定因三藩之乱没能得到贯彻。当时,清政府出于经费开支猛增,以及军饷紧迫,又于十五年(1676),重新宣布:“十三年以后开垦田地,仍照前定例,于三年后起科”。这一规定对时垦荒事业的发展来说,无疑是一个重大打击,安徽巡抚徐国相反映说:从而“报垦者遂复寥寥”。⑦

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① 光绪《大清会典事例》卷166。

②《清高宗实录》卷123。

③ 顺治十年十月二十二日,山东巡抚夏玉题:《条陈屯垦事本》。

④ 顺治十三年六月七日,四川巡抚高民瞻题。

⑤《清世祖实录》卷102。

⑥《清世祖实录》卷44;《清朝文献通考》卷2。

⑦乾隆《江南通志》卷68《食货志·田赋》,康熙十八年,安徽巡抚徐国相疏请垦田宽限升科奏折。

至十八年(1679),当清政府在战场上取得基本胜利后,又马上回过头来抓垦荒,为扭转垦荒中出现的不景气局面,又恢复了6年后升科规定:“开垦荒田,仍准六年后起科”。①此后,随着荒田逐渐垦复,有些地区又提出恢复3年升科建议。如二十二年(1683),河南巡抚王日藻奏请,垦荒之地“俟三年后,仍照原定等则输粮”。清廷马上表示“应如所奏”,清圣祖也批复“依议”办理。②而在闽浙沿海省份,由干开放海禁,大批“展界田亩”急待垦复,对这些特定区域,即孚行“宽限五年之占,按亩起科”。③五十三年(1714),清政府批准甘肃地区荒弃地亩,招民开垦,并“六年后起科”请求。④当然,亦有部份地区开荒地,从未曾升科纳税的。如直隶自苑家以下,“不下数十百顷,皆未尝令起税也”。又,江南黄河堤岸至所隔遥堤,尽被百种垦种,“亦并未令起课”,对四川也“不事加征”。⑤

    经过顺康近80年垦复,条件较好的平洋地,灌溉条件好的地,肥腴之地,一股来说都已得到垦复,尚未得到垦复的,是一些灌溉条件差的旱地,或河滩埔地,或山田等。怎样才能把农民吸引到这些未垦土地上来呢,这是摆在雍正朝一个大问题。清世宗经过分析,于雍正元年,制定“升科之例,水田仍以六年起科,旱田以十年起科,著为定例”。⑥加大放宽升科期限。至乾隆五年(1740),高宗指出,有些畸零之地,任其闲旷,不致力开垦,主要是农民害怕“报垦则必升科”,“或因承种易滋争讼”。针对上述情形,他下令:凡边省内地零星地土可认开垦者,“嗣后悉听该地民夷垦种,免其升科,并严禁豪强首告争夺”。并要各省督抚对“何等以上仍令照例升科,何等以下永免升科之处”,“悉心定议具奏”。⑦各省根据这一谕旨,拟定零星土地免于升科条例:如四川,上田、中田不足5分,下田、上地、中地不足1亩者免科;福建、山东定:畸零土地1亩以内免科;河南定:上地1亩以内、中地5亩以内免科,下地不计亩数多少,一概免科;山西把下地10亩以内,都视为畸零和不成丘段之地,故免于升科;陕西、甘肃、广东定:只要硗瘠地土“听民试种,免于升科”。十一年,清政府针对广东部份地区情况,特别规定:“高、雷、廉三府荒地,既与平埔沃壤不同,即听该地民人垦种,一概免其升科”。三十一年(1766),定“嗣后滇省山头地角,水滨河尾,俱听民耕种,概免升科,以杜分别查勘之累”。⑧这种办法有积极意义。

(三)借给耕作籽种

    刚从战乱阴影中走出的百姓,衣衫褴褛,家贫如洗,耕无牛,种无籽。如陕西有不少田土“原非甘弃荒芜”,只因农民“牛具无出,种籽之无措”故无法得到耕种。⑨山西某些地方,亦是“欲种则无牛,欲播则无种”。⑩湖北当阳等县,“乱后少牛,民以力耕”。⑾山东某地,“民间畜牧几尽”,“贫者相搏而种,率六、七[人]曳一犁”,困惫异常。⑿在这种极端困难的情况下,要农民去垦荒,去恢复农业生产,显然困难很多。为了使垦荒工作得以顺利进行,顺冶元年,政府承诺:凡招徕垦种“流民”及其他“无力者”,由国家发给牛种。所给耕牛银,第二年“缴还一半”,第三年“照数全纳”。⒀十年,甘肃巡抚周文烨,奏请对欲耕无力的耕民,“酌量借给牛种,春借秋还”。⒁十二年,直隶巡抚董天机,就如何供给农民“农

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① 康熙《大清会典》卷24《户部·赋税》。

②《清圣祖实录》卷108。

③《清圣祖实录》卷260。

④《清圣祖实录》卷256。

⑤《清圣祖实录》卷256。

⑥《清世宗实录》卷6。

⑦《清高宗实录》卷123。

⑧ 以上资料见光绪《大清会典事例》卷164《户部·田赋·免科田地》。

⑨ 孟乔芳:《孟忠毅公奏疏》卷下,《题为秦省有主某地粮最为累民,转请圣恩议蠲豁以恤孑遗事》。

⑩ 雍正《井陉县志》卷8《艺文》,周文煊:《灾邑利弊》。

⑾ 同治《当阳县志》卷10《职官志·循良》。

⑿ 张尔歧:《蒿庵闲话》卷1。

⒀ 康熙《大清会典》卷24《户部·赋税》。

⒁ 顺治十年三月,甘肃巡抚周文烨揭。

本”一事,提出详细的办法。他建议:“有百姓认垦者,取邻保结,该州县官于起解赎锾(xuan)内扣留,按一亩支给银三钱,名曰农本,以为牛种之资。……一年量征若干,还农本若干;二年量加若干,再还农本若干;待三年照熟地例征收,农本全完,仍将农本补入赎锾解部”。①十八年,河南御史刘源濬奏请:“再借常平仓谷,以资农本”,得到清政府批准。随着战争的停息和财政收支状况好转,清政府贷给垦民的牛种也有增加。

    康熙四年(1665),在安置鄂西各州县流民时,对“苦无农器”者,“酌给牛种银两”,并宽其偿还年限,“不拘次年征收例,令三年后补还”。②七年,云南御史徐旭龄奏请:给“匮乏若贷以官牛”。清圣祖令“下部确议具奏”。③三藩之乱平息后,政府的财政状况得到进一步改善,已有能力拨出更多的款项,资助垦荒事业,以促进农业生产的恢复和发展,官给牛种的情况更多。二十二年(1683),河南巡抚王日藻奏请借给垦民牛种,并请“将义社仓积谷借以垦荒之民,免其生息。令秋后完仓”。清圣祖批示:“依议”。④三十年,蒙古地区的归化城一带垦种所需耕牛、农具,清圣祖诏令:“于御厂内牛取用”,耒耜等项,“著支用库银制造,从驿递运送”。⑤三十二年(1693),陕西巡抚吴赫疏言,招徕流民有地者给牛种银两,无地者亦给银安插,每户给牛一头,耕具银5两,谷种银3两,人工银2两。⑥四十四年,经户部复准,湖北所属荒地,愿垦者准其开垦,“无力者,本省文武官员捐给牛种招垦,将垦过亩数具题议叙”。⑦五十三年,清政府同意甘肃在荒弃地亩,招民开垦,政府给来垦者“置立房屋,每户二间,无业之民,给与口粮籽种、牛具,令其开垦,即给与本人永远为业”。⑧

(四)放宽徭役期限

    清政府成立之初,人民颠沛流离,渴望有个安稳的生活环境,对科派差徭很反感,为此,顺治六年特作规定:“其六年以前,不许开征,不许分毫佥派差役”。同时指出,如纵容衙官衙役、乡约、甲长借端科害,“州县印官无所辞罪”。⑨尽管规定很严,但实际上派差派款之事,所在有之。《通考》曾指出:顺治十八,“开种之初,杂项杂役仍不能免,此官虽劝垦,而民终裹足不前”。⑩为扭转这种裹足不前局面,同年,清政府宣布了放宽服徭役期限:“如河工、供兵等项差役,给复十年,以示宽大之政”。⑾

    打击缙绅势力,抑制土地兼并。顺治年间,尤其是初年,投献之风极盛。顺治元年,虽有“不许带田投献”之令,⑿但等于一张废纸,顶风作案不止。如涞水县二年,就有83.3%耕地被圈占,或投献。⒀良乡则更惨,在册耕全部被圈占或投献。⒁雄县算是好一点,但投献地也占14%。⒂沧州、通州、蓟州、口外、玉田、西宁、安肃都有类似情况发生。投献结果:一是“有害于民”,二是“朝廷少一赋税”。顺治二年,政府采取严励措施:对“凡包衣大等新收投充汉人,于本分产业外,妄行搜取,又较原给园地册内所载人丁有浮冒者,包衣大处死不赦”。⒃同年又定:“禁内务府管领等私收投充汉人,冒

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① 顺治十二年二月十六日,直隶巡抚董天机揭。

②《清圣祖实录》卷15;康熙《大清会典》卷24《户部·赋税》。

③《清圣祖实录》卷27。

④《清圣祖实录》卷108。

⑤《清圣祖实录》卷153。

⑥《清圣祖实录》卷160。

⑦ 光绪《大清会典事例》卷166《户部·开垦》(一)。

⑧《清圣祖实录》卷260。

⑨《清世祖实录》卷43。

⑩《清朝文献通考》卷1《田赋》一。

⑾《清朝文献通考》卷1《田赋》一。

⑿ 康熙《大清会典》卷23《户部·户田》。

⒀ 光绪《涞水县志》卷3《田赋》

⒁《良乡县志》卷7。

⒂ 民国《雄县新志》卷3。

⒃《清世祖实录》卷13。

占田宅,违者论死”。①十二年又定:“将投充人照原投部档查核给地外,其多占地亩,即退还原主”。②经政府三令五申严禁下,靠投献搜刮民田之风得以控制,保护了农民土地产权免被侵占。

    江南地方、尤其是苏、松、常、镇4府,缙绅地主甚多,他们凭借权势,接受庶民地主和农民的土地投献。既兼并上地,又减少国家赋税征收。清廷对此十分不满。顺治十七年,政府严励推行“顺治十七年各省奏销案”,拖欠钱粮严重的山东、浙江、福建、广东、江西、陕西、江南省的安徽及江苏都卷入此案中。在这7省8地中,受到打击最为严重的是江苏的4个府,因涉及到拖欠粮款的有2171名乡绅、11346名生员俱在降革之列,③“一时人皆胆落”。④在这次奏销案打击下,各地绅衿地主经济实力受到很大创伤,有的落到倾家荡产的地步。叶梦珠说:“百亩之产,举家中日用器皿、房屋、人口而籍没之,尚不足以清理”。“当日多弃田而逃者,以得脱为乐”。⑤有人计算过,仅华亭、上海两县名门世家,在奏销案打击下,衰落者占23.88%,⑥几乎占两县名门世家的1/4。而且受打击时间长达十数年之久。至康熙十四年,政府规定,在奏销案中被黜革的绅衿,可以捐银开复,但有银开复者为数极少。

    在庚子奏销案打击下,7省8地缙绅,尤其是江南缙绅地主纷纷破产,原来在他们手中掌握的土地大量流向社会,缓解了地权高度集中的状况。与此同时,使缙绅地主在相当长的一个时期内,无力兼并土地。这种情况存在,给自耕农发展提供了一个更广泛的空间。

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① 王先谦:《东华录》,顺治4。

②《清世祖实录》卷24。

③ 叶梦珠:《阅世编》卷6《赋税》。

④ 曾 羽王:《乙酉笔记》。

⑤ 叶梦珠:《阅世编》卷6《赋税》。

⑥ 伍丹戈:《论清初奏销案的历史意义》,《中国经济问题》1981年第1期。

二、减轻民赋税负担

    在农垦政策鼓励下,垦荒取得很大成效。顺治八年可耕地只有290858461亩,十三年增至387771991亩,十八年增至549357640亩,康熙二十四年增至607842900亩,雍正二年增至723642900亩,乾隆三十一年增至780715600亩,嘉庆增至792106100亩。⑦同时,国家田赋收入也有很大增长。如顺治十八年税银21576006两,粮6479465石;康熙二十四年税银增至26362541两,粮4731400石;雍正二年钱粮与康熙二十四年持平;乾隆十八年税银增至29611201两,粮8406422石。⑧

    清前期,政府为发展农业,采取许多减轻农民负担政策,如纠正垦荒过程中浮夸风,进行赋役改革,蠲免赋税,减轻佃户地租负担等。

(一)豁除垦荒中捏报、勒报等不实之数

    康熙年间,尤其是初期和晚期,在垦荒中都出现捏报、勒垦等上下相欺现象。如康熙初年,衡阳“牧令争以报垦为功”,“报垦荒田六百顷,科粮千四百余石,实无所出”。⑨湘乡县捏报包荒粮多达9904石余,而可耕垦地粮仅为4602石,捏报包荒粮为可耕垦地215%。因此,民困于重征,四出外逃,结果“井里成墟,田益荒矣。”⑩十一年,四川抚臣罗森报开垦地5601顷,但并“非实在开垦。”⑾山东道御史王伯勉指出:“有司捏垦,妄希议叙,百姓包荒,不堪赔累”,并提出“以杜冒功虐民之弊”办法。⑿但没有被重视。至康熙晚年,钦差瓦特、总督迈柱令湖南人民认垦,从足万历间原额,结果“认垦者尚

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⑦ 本数据在李文治《中国近代农业史资料》第1辑,第60页表的基础上,对个别数字作了修订。

⑧ 梁方仲:《中国历代户口田地田赋统计》乙表:表70、表71、表72、表73。

⑨ 同治《衡阳县志》卷47《王、欧阳、萧列传第三十四》。

⑩ 嘉庆《湘乡县志》卷2。

⑾ 康熙二十一年十一月四川巡抚杭爱奏,见《东华录》卷7。

⑿《清圣祖实录》卷22。

在未垦”,“因欲足额,更不计其灾荒虚捏也”。①至湘乡县被勒认垦额多达5421.61顷,②善化被勒认1473.838顷③。至雍正年间,捏报、勒垦之风有愈刮愈烈之势。仅十二年,湖北郧西县首报额为7830顷,其中有6025顷纯属捏报。钟祥县劝垦额5207顷,其中虚报数达1173顷。④田文镜任河南巡抚时,先后上报垦荒数13630顷,是“徒务开垦虚名,小民无受产之益,而受加赋之累”。⑤据法敏奏,山东邹平90州县所报抛荒129146顷69亩,经查实:内有积碱未消、浮沙涨漫、山石硗瘠、低洼积水等地共125589顷74亩,俱属难以垦复,其实可垦地只有3556顷9亩,⑥只占报告中抛荒地2.8%。这种虚报情况安徽、四川、广西、福建、山西等省都存在。高宗即位后,很快就指出:“各省奏报开垦者,多属有名无实,竞成累民之举,而河南尤甚”。下令“禁虚报开垦”。⑦根据高宗“痛洗积弊”⑧指示,各省进行一系列清理工作,豁除捏报、虚报不实之额。如河南省豁除虚报、难垦地8435顷17亩,⑨占报垦地38%。山东于乾隆二年题情豁免不堪开垦无粮地864顷97亩7分,⑩占雍正十二年报垦地39.7%。乾隆初年,豁除康雍年间捏报、虚报额高达48600多顷。⑾对减轻农民负担有重要意义。

(二)实行赋役改革

    清初,农民丁银负担十分沉重,据曾王孙称:“富者既多脱幸,承差者俱属穷黎”,而“素封之家多绝户,穷檐之内有赔丁”。⑿科则轻重不一,“轻者自每丁一分数厘,重则山西之丁有四两者,巩昌有八九两者”。⒀黄六鸿称:“北地粮轻丁重,每有差徭俱照丁派,故每丁有派至一二两者”。他感慨地说:“若穷苦之人,将何所取办乎”。⒁这种情况存在,使农民纷纷逃亡。据康熙末年估算,仅“山东民人往来 口外垦地者,多至十余万”。⒂人口流动不定,丁银征收遇到困难。若不改变,将会严重影响农民生产积极性,也影响到赋役征收。康熙五十一年,九卿议定:“盛世滋生人丁,永不加赋”。⒃为摊丁入地创造了必要前题。摊丁入地在康熙年间实行者只有广东一省,大多省份是在雍正年间实行,至乾隆年间实行者有台湾、贵州两省,拖到道光、光绪者有盛京、吉林。摊丁入地的结果,一是没有土地的农民不再承担丁银了;二是上地少的自耕农,负担丁银的摊派亦少,比摊丁入地前减轻了赋役的负担,增强了自身的经济力量;三是占有大量土地的缙绅地主、商人地主赋役负担加重了,有利于削弱他们的经济实力,另由于每亩土地赋税加重,对抑制地主兼并土地有一定作用;四是赋役社收化繁为筒,对减少贪官污吏从中需索、贪墨,减少穷民被追逼之苦。如河北省获鹿县,康熙四十五年时,378户无地户负担丁银41.27两,占地1亩以下68户,负担丁银6.25两,而占地100亩以上绅衿户,却不承担一丝一毫丁银。乾隆元年,实行摊丁入地后,494户无地户,不再负担丁银,占地1亩以下77户,只承担0.14两丁银,原来不承担丁银的20家绅衿户,现要承担15.52两丁银,平均每户负担丁银0.78两。⒄摊丁人

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① 同治《平江县志》卷15。

② 嘉庆《湘乡县志》卷2。

③ 彭雨新:《清代土地开垦史》,第68页。

④ 彭雨新:《清代土地开垦史》,第77页。

⑤《清高宗实录》卷743。

⑥雍正十二年十二月x日,巡抚山东等处督理营田法敏奏。《户部抄档·地丁题本》山东(四)。

⑦《清高宗实录》卷5。

⑧《清高宗实录》卷4。

⑨ 乾隆元年x月x日,河南巡抚富德题本。《户部抄档·地丁题本》河南(四)。

⑩ 乾隆二年三月二十六日,巡抚山东法敏题;乾隆十一年二月二十三日,户部尚书海望题,《户部抄档·地丁题本》山东(四)。

⑾ 根据《高宗实录》初年提供数计。

⑿ 曾王孙:《清风堂文集》卷13。

⒀ 王庆云:《石渠余记》卷3《纪停编审》。

⒁ 黄六鸿:《福惠全书》卷9《编审部》。

⒂《清圣祖实录》卷249。

⒃《清朝文献通考》卷19《户口考》(一)。

⒄ 根据《清代获鹿县档案·编审册》统计资料。

地后,使田斌与丁役合而为一,史称:“自后丁徭和赋合而为一,民纳地丁之外,别无徭役矣!”①“穷民免累,而国赋无亏”。②

(三)蠲免赋税

    清政府蠲免赋税有因灾蠲免,有各省轮流蠲免,有带征蠲免,积欠蠲免等。享受蠲免利益者既有地主、自耕农、也有佃户,“征租者照蠲免分数,亦免佃户之租”。③。康熙十八年十二月,清圣祖询问各省灾荒蠲免钱粮时指出:“被灾省分,若不蠲免钱粮,民生可悯。应将该省所收,逐一察明,使百姓获得实惠”。④有清一代蠲免税粮之多,次数之繁为历代仅见。自康熙元年至四十四年十一月间,“所免钱粮数目,共九千万有奇”。又称“自康熙四十二年以来,蠲免钱粮数目一千六百余万”。⑤至四十九年止“前后蠲除之数,据户部奏称,共计已逾万万”。⑥随着农业生产恢复,因灾伤蠲免的分额也有增加:顺治十年议定,被灾八九分者,免十分之三;五、六、七分者,免十分之二;四分者,免十分之一。⑦雍正六年,将蠲免之例,加以调整:“加增分数,以惠烝黎。其被灾十分者,著免七分;九分者,著免六分;八分者,著免四分;七分者,著免二分;六分者,著免一分”。⑧至乾隆三年,高宗又提出受灾五分者,亦准报灾,经“地方官查勘明确,蠲免钱粮十分之一,永著为例”。⑨十年,重新议定,如业户邀免一两者,应免佃户五钱。⑩六十年,高宗自称:“行庆施惠,闿泽频加,节经普免天下漕粮三次,地丁钱粮四次,其余遇有偏灾,随行蠲赈,不下亿千万两。近将各省积欠钱粮,概行蠲免,又复数千余万两”。⑾

    从顺治至嘉庆,各直省蠲免份额及地区范围情况如下:

__________________________

① 戴非佳:《天台治略》卷6。

② 萧奭:《永宪录》卷1。

③《清圣祖实录》卷34。

④《清圣祖实录》卷87。

⑤《清圣祖实录》卷223。

⑥《清圣祖实录》卷223。

⑦《清圣祖实录》卷244。

⑧《清世宗实录》卷67。

⑨《清高宗实录》卷68。

⑩《清高宗实录》卷245。

⑾《清高宗实录》卷1488。

直隶全省全免6次、部分蠲免9次,府一级全免者55次、部分免者23次,‘州县全免者838次、部分免者1518次,卫所全免者16次、部分免者364次;山东全省全免6次、部分免11次,府一级全部7次、部分8次,州县全免866次、部分免770次,卫所全免18次;河南全省全免5次、部分免7次,府一级全部11次、部分28次,州县全免310次、部分免502次;山西全省全免6次、部分免5次,府一级全部12次、部分27次,州县全免128次、部分免312次,卫所部分免3次;陕两全省全免10次、部分免11次,府一级全部37次、部分114次,州县全免217次、部分免216次、卫所全免3、部分免13次;甘肃全省全免17次、部分免13次,府一级全部296次、部分131次,州县全免251次、部分免226次,卫所全部免38次、部分免30次;江苏全省全免7次、部分免9次,府一级全部66次、部分48次,州县全免623次、部分免1011次、卫所全免63次、部分免74次;安徽全省全免6次、部分免7次,府一级全部55次、部分10次,州县全免338次、部分免698次,卫所全部免52次、部分免82次;江西全省全免2次、部分免6次,府一级全部3次、部分5次,州县全免154次、部分免515次、卫所部分免20次;浙江全省全免7次、部分免1次,府一级全部5次、部分13次,州县全免111次、部分免460次、卫所全部免33、部分免17次;福建全省全免7次、部分免9次,府一级全部4次、部11次,州县全免83次、部分免98次、卫所全部免30、部分免14次;湘北全省全免4次、部分免8次,府一级全部2次、部分9次,州县全免192次、部分免631次、卫所全部免44次、部分免68次;湖南全省全免8次、部分免9次,府一级全部3次、部分4次,州县全免54次、部分免221次、卫所全部免13次、部分免11次;广东全省全免4次、部分免6次,府一级部分4次,州县全免56次、部分免40次、卫所全部免3次、部分免1次;广西全省全免7次、部分免5次,府一级全部5次,州县部分免8次;四川全省全免9次、部分免5次,府一级全部38次、部分8次,州县全免219次、部分免17次、卫所全部免3次;贵州全省全免6次、部分免7次,府一级全部8次、部分6次,州县全免17次、部分免1次、卫所全部免1次、部分免7次;云南全省全免5次、部分免5次,府一级全部5次、部分69次,州县全免17次、部分免22次、卫所部分免32次;奉天全省全免4次、部分免3次,府一级全部13次、部分2次,州县全免30次、部分免10次。①

    蠲免的具体做法,如江苏把农户分为三等,额征5两以上者为富户,额征5两下至1两者为小户,其至数钱数分、及1分数厘者为贫者。遇蠲免时,贫户准其全行蠲免;额征在5钱至1两以上及5两之户,计全免穷户之外,将所余之额数统计,酌量均匀分数蠲免;其额银在5两以上者,毋庸蠲免。②乾隆二十二年,乾隆帝下令:“田逾十顷以上者不必蠲除”,若将田“分寄各户,希翼滥邀蠲豁”,“即行按律治罪。”③蠲免措施对自耕农和佃农都有利,可以减轻经济负担,在一定程度上增强自身经济实力。

________________________

① 陈振汉等编:《清实录经济史资料》农业编第三分册(下),北京大学出版社1989年版。

②《清高宗实录》卷91;《清朝经世文编》卷44《户政》15,两江总督那苏图:《蠲免事宜疏》。

③《清高宗实录》卷540。

三、强化社会保障措施

    从顺治元年(1644)至道光十九年(1839)这195年间,据统计,全国各种自然灾害多达28938次,其中水灾16324次,占56%;旱灾9189次占31.7%;其他灾害占12.3%。④遭灾百姓,往往衣食无着,流亡遍野,嗷嗷待哺,对生产、对人民生命安全危害极大。

(一)设立常平仓、义仓、社仓

    顺治十一年以前,社会救济制度不健全,近京地方遭受灾荒,饿民得钱犹难易米。经此大饥荒后,许多大臣进规复常平仓、义仓、社仓之议。此后各省纷纷设立常平等仓。康熙、雍正年间全国常平仓储粮食有48110680石,乾隆十三年,全国仓储额作了调整,额定33792330石,⑤比前康雍年间少了14318350石。

    按乾隆十三年常平仓储粮计算,如果成年人日吃米1市斤,未成年孩子日食米0.5市斤计,大人小孩年平均需米2.71石,⑥或需原粮4.5石,⑦那么33792330石贮备粮够9938920人吃一年,也就是说,即使颗粒无收,这些储备粮也够近千万人吃1年,如果时间为3个月,近4000万人免于挨饿。

    社仓初创于康熙年间,但成效不大,至雍正时得到发展,到乾隆十八年时,据报“捐谷数共二十八万五千三百余石,合百四十四州县卫所,共村庄三万五千二百一十,为仓千有五百”。义仓系两淮盐商及浙江商众捐资设立。各处盐义仓额储仓谷有50万石左右。⑧这两个仓的谷储量与常平仓比是微不足道,但它是地方上的储备粮,用于灾年平粜、出借、赈济,使用灵活、快捷,有利于解救燃眉之急,为灾民解困。

(二)截漕赈济

    漕粮是国家的“天庾正仓”,历朝都很少挪为他用。到清代,漕粮的功能发生变化,除提供皇室、贵族用粮,京师官兵俸米、甲米外,作为社会功能这部分显得越来越重要。清政府为解决灾区粮食困难,截漕赈粜成为经常之事。据《漕运全书》和《东华录》记载,仅直隶省自乾隆二年起至光绪二十七年止,截漕赈粜达44次之多,截留漕粮过5620532石,⑨但还不是完整统计。京畿以外各省,也常截拔漕

________________________

④ 转见李向军《清代前期的灾况·灾蠲与灾赈》,《中国经济史研究》,1993年第3期。

⑤ 嘉庆《大清会典》卷39《户部》。

⑥ 系1个成人、1个半成年人,1年平均口粮数。

⑦ 系按每石谷出6斗米计。

⑧ 同治四年《户部则例》卷18。

⑨《漕运全书》卷64、65、68、69、71:光绪朝据《东华录》卷20、21、29、30、33、55、58、114、120、123、135、166。

粮赈济或平粜。据《漕运则例篡》和《漕运全书》、《东华录》记载,从康熙三十年起至光绪三十年间,截留赈济米在5011867石以上。①漕粮功能的社会化,极大地增强了赈灾的力度,使更多农民免遭高利贷盘剥,较为顺利渡过难关,从而保住仅有的一点土地。

(三)建立平粜制度

    保证粮食市场价格稳定,是抗灾救灾中首要解决的问题。人不可一日无粮,一旦断粮,就会影响生产,影响社会安宁。但无论是水灾,或是旱灾,或是其他自然灾害的发生,往往造成的恰恰是粮食减产、或颗粒无收。在这种情况下,粮食供求关系会失去平衡。投机商、或为富不仁的地主,就会乘机哄抬粮价。农民为了活命,就会变卖家产、甚至是土地。如果这时政府能在受灾地区抛出大量粮食,就可以保持灾区粮食市场价格稳定,就会增强农民抗灾信心,尽量保住仅有一点土地,以求日后活路。清政府对此问题有深刻认识,为此,在受灾地区采取各种办法来平抑粮。

    如康熙三十一年,西安米贵,政府从湖广调运米20万石,米价照湖广价加上运费出售,西安粮价即平。三十四年,顺义歉收,高梁1斗300钱,政府从通仓运米1石万,5000担在顺义减价发粜,1斗百钱,“民以不困”。六十年,直隶、山东、河南、山西、陕西大旱,政府令直隶巡抚将平常仓谷1605272石、山东巡抚将常平仓谷473万石、河南巡抚将常平仓谷1347000石,令山西巡抚将常平仓谷480200石平价粜卖。乾隆二十四年,甘肃米贵,在案常例酌减不足以平市价时,政府采取限价措施,“将粟米每石减粜钱二两四钱,小麦每石减粜银二两二钱,庶贫民不致难于买食”。②

    当粮食丰收之年,谷物价格下跌,也会起到破坏生产作用。康熙元、二、三年江苏松江府获丰收,石米价至五、六钱。当地农民视南亩为畏途,往往空书契卷,求送缙绅,都“遭到坚却”。③五年,苏州府秋大熟,斛米二钱,“田之所出,不足供税”,“富人寂粟盈仓,委之而逃,……无过向者”。“额征追比……人户卖男、卖女、卖屋、卖坟,而田则决无从卖。田无从卖,则钱粮必不能完,而或逃或死,田地抛荒。苏州田地三百年来从无荒逃者,至今日而荒逃过半矣”。④十年,广东揭阳,因“谷太贱则无可输课,耕夫无以赡家,田多抛荒”。⑤为了维护农民收入,保持农民生产积极性,政府动用库银,按正常市价“采买”,不致粮价顿减。乾隆元年,川陕总督查郎阿说,甘肃粮食丰收,由于地瘠民贪,一切费用皆仰给于所收之粮,有不得不粜之势,迨至争欲粜卖,价值平贱,所得无几,是以丰收之年转受粮贱之累,名为熟荒。高宗皇帝同意他的建议:“秋收之后,随时随地按市价采买,使民间不受熟荒之累”。⑥七年又定:“其采买之道,视收成丰熟之处照依时价,不可勒派,亦不可急于多籴,使民间反致价昂。”⑦

    在推行平粜法方面,清代在吸收明代做法同时,有所提高。乾隆三年,两广总督鄂弥达指出:平粜之价不宜顿减,若官价与市价相去悬殊市侩惟有藏积以待价,而小民藉以举火者必皆资于官谷。仓储有限,其势易罄,而商贩转得居奇,于其后是欲平粜而粜仍未平。若按市价减十分之一,所减有限,铺户亦必小低其值,以翼流通,而后以次递减,期平为止。只有这样“则铺户无所操其权,官谷不虞其匮,谷价可以渐平”。⑧为了做到“货集价落”,政府一方面禁止遏籴之令,同时吸收商人参与粮食运销,借给商人资本,保护商人合法利益,给少数民族商人免税优待等。⑨

_______________________

① 康熙至乾隆十八年数计见杨锡绂《漕运则例篡》卷20,乾隆四十三年至同冶间据《漕运全书》卷64、65、66、69、71作出,光绪朝数计按光绪《东华录》卷13、19、20、21、55、56、84、87、90、110、111、112、115、126、129、148、150、205作出。

② 以上资料,转见江太新《清代粮价变动及清政府的平抑粮价》,《平淮学刊》第5辑(下)。

③ 叶梦珠:《阅世编》卷1《田产》。

④ 陆世仪:《陆桴亭先生遗书》卷5《姑苏钱粮三大困四大弊私言》。

⑤《揭阳县志》卷7。

⑥《清朝文献通考》卷36《市籴》。

⑦《清朝文献通考》卷36《市籴》。

⑧《清朝文献通考》卷36《市籴》。

⑨ 参见江太新《清代粮价变劫及清政府的平抑粮价》,《平淮学刊》第5辑(下)。

清政府为解决粮食来源,鼓励外商输入粮食。外商输入粮食,政府除免其粮食税外,还按每船所运粮食数量多少,减免随船其他货物进口税。此外,还鼓励本国商人到安南(越南)、暹罗(泰国)运米回国,并可免税粜卖。①

(四)保护灾民土地产权

    《清高宗实录》、《清仁宗实录》、《清宣宗实录》、《东华录》乾隆卷、黄彭年《畿埔通志》,周天爵:《周文忠公尺牍》等文献都记载有灾年卖地回赎问题。文献称:“此等贱卖之田,核其原价,勒限听原主收赎”,或称:“著照该督那彦成所请,明定章程,自上年麦收以后、本年麦收以前所卖地亩,准令照原价赎取,定以三年为期,俾贫民渐次复业,免致失所”。或称:“查山东灾被祲,凡民卖买田亩、男、妇皆许回赎”。如乾隆五十一年,毕沅奏称:河南近年来,连年灾荒,粮食无收,“凡有恒产之家,往往变卖糊口,……山西等处富户,闻风赴豫举放利债,藉此准折地亩”。乾隆帝对此很不满,指责山西商人“似此乘人之危,以遂其垄断之计,其情甚为可恶”。为此,朝廷严定章程,准民按原价回赎,不放原主收赎者,“必当置之于法”。②在政府强调,“俾失业者不虑无土可耕,置产者亦不致本赀无著”。③此后,政府一直执有力的干预下,因灾贱卖的地亩,得以原价回赎。据河南巡抚江兰奏报:“现据州县报,共已赎归三十万五百余亩。其实在无力取赎者,先令退还一半,余候陆续赎行”这一政策,“以期闾阎恒产有资,共安乐土”。④这些特例,对灾年卖地农民来说,具有重要意义,不至于因一时灾荒而破产。

(五)建立家族自救制度

    有清一代,族田获得巨大发展。结合土改时调查材料估计,江苏南部各州县族田约占7—8%,最高不超过10%,常熟、吴县、无锡、昆山等县“族产都在十万亩上下”;安徽徽州府属族田占14.32%,祁门、休宁两县3村调查,族产占32%,皖中、皖北低于4%;长江流域江西、湖南、湖北,“公族田一股占全部耕地可分之十五以上”,族田约占4%;广东族田“粮额占其邑之半”,据此,族田似应占50%;广西族田占22.10%;福建闽北、闽西族田约占30%,沿海各地约占15%;台湾族田若以嘉庆田额为准,族田约占63%,族田占据相当大比例。黄河流域各省族田约占1—2%。⑤总体上说,清前期比例要小些。

    族田收入除祭祖以外,主要功能是瞻族。如杨氏置赡田500亩,子孙“席有余资”,⑥苏州范氏置义庄,至今裔孙“无穷人”,⑦浙江沿海地区士大夫多置义田,“厥族久而不衰”。⑧练西黄氏义庄规条定“族中实在贫乏,近族房长报明,男女自十六岁以上者,每口日给白米八合……年过六十者,如鳏寡孤独及废疾无人待养者”都给予资助。⑨族田发展虽然不平衡,但族田救济功能不能忽视,当发生灾荒时,有族田族众能得到一些帮助,从而渡过灾难,在困难中得以延续。

______________________

①《清朝文献通考》卷26《征榷》。

②《清高宗实录》卷1255。

③《清高宗实录》卷1263。

④《清仁宗实录》卷296。

⑤ 转见李文治、江太新《中国宗法宗媛制和族田义庄》,社会科学院文献出版社2000年版,第190—197页。

⑥ 周光镐:《明农山堂汇草》卷10《杨氏敦本宗祠记》。

⑦ 顾炎武:《日知录》卷6《庶民安故财用足》。

⑧ 张履祥:《杨园先生全集》卷16《沈民族谱序》。

⑨《练西黄氏宗谱》卷17。

简短小结

    清前期,农业生产从破败不堪到恢复,又从恢复到发展、到繁荣,造就了中国封建社会最后一次昌盛——“康乾盛世”。这个“盛世”来到,是与顺治、康熙、雍正、乾隆时期,大力推行扶助农民政策分不开的。同时,在考察中还会发现,不同的历史时期,会出现不同阻碍农业生产发展的弊端,这时,政府必须随时调整政策,消除不利于农业生产因素,多为农民着想。当农民生产积极性得到发挥时,就会加速社会经济发展的到来。

 

 


 

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