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陈锋:《清代前期奏销制度与政策演变》
来源:《历史研究》》2000年第2期 作者:清史所 点击数:4058 更新时间:2013-4-16

 

(原刊《历史研究》》2000年第2期,转载人大报刊复印资料《明清史》2001年第2期)

       【内容提要】 奏销制度是财政制度的重要内容之一。清代的奏销制度有一个逐步完善的过程,在这一过程中,既借鉴、承袭了前朝的某些规章,又在新的政策指导规范下有所修改补充。本文在叙述奏销行政组织职能与奏销程序的基础上,主要对常规奏销制度和战时奏销制度以及与此相关的政策演变做系统探讨,以期明了清代前期钱粮奏销的程序和运作特点,及制度与政策、财政与吏治的相互关系。

【关 词】清代前期/奏销制度/财政政策

中国古代的钱粮奏销是财政史研究中的一个重要内容。奏销制度是否完善,奏销政策是否适宜,直接制约着财政收支的正常运作。本文试图通过“奏销行政组织职能与奏销程序”、“常规奏销制度及政策演变”、“战时奏销制度及政策演变”三个论题,对清代前期的奏销制度和奏销政策做比较系统的研究,尚望读者赐教。

一 奏销行政组织职能与奏销程序

户部作为政府的财政中枢,“掌天下之地政与其版籍,以赞上养万民,凡赋税征课之则,俸饷颁给之制,仓库出纳之数,川陆转运之宜,百司以达于部,尚书侍郎率其属以定议,大事上之,小事则行,以足邦用”(注:光绪《大清会典》卷13《户部》。)。也就是说户部掌管一切财政经济事宜,在奏销方面,则“制天下之经费”与“国用之出纳”(注:光绪《大清会典》卷19《户部》。)。但清代实行的是分司理事制度,户部之下设有14个清吏司公掌事权。14个清吏司的职掌在清代前期和后期略有变化,这在乾隆《大清会典》与光绪《大清会典》中有详细记载。

从有关记载中可见,各清吏司有稽核分省奏销之责,即“凡钱粮入有额征,动有额支,解有额拨,存有额储,无额则有案。及奏销,则稽其额与其案而议之。省各隶于司”(注:光绪《大清会典》卷20《户部》。)。同时,各清吏司还兼管其他财政奏销事宜,如山东司兼管盐课奏销,江南司、浙江司兼管织造奏销,陕西司兼管茶课、京官俸禄奏销,云南司兼管漕粮奏销,贵州司兼管关税奏销等等。

此外,涉及财政奏销,上述之外的其他有关部门的职能也值得注意。兹据光绪《大清会典》略加引述:

北档房:“掌缮清字、汉字之题本奏折,拨京省之饷。凡拨饷,曰春拨,曰秋拨,令各省以其实存之数报于部,乃察其盈绌而拨于京省。曰冬拨,各省估其来岁之兵饷以报部,则酌而拨之。凡拨饷,先以本省,不足,则视其省之近者而协拨焉。会计各省岁出岁入之数。”

八旗俸饷处:“掌核八旗之俸饷与其赏恤。”

捐纳房:“掌捐纳之事。”

内仓:“掌内仓之出纳。”

银库:“掌银钱之出纳。”

坐粮厅:“掌验收漕粮,转石坝土坝水陆之运,司通济库之出纳。”

盛京户部:“掌治盛京之财赋。”

光禄寺:“掌燕劳荐飨之政令,办其品式,稽其经费……春秋预支银于户部,越岁则奏销。”

内务府广储司:“掌库藏出纳之政令。设六库以储上用,一曰银库,二曰皮库,三曰瓷库,四曰缎库,五曰衣库,六曰茶库。皆时其启闭,各稽其出纳之数,书于黄册蓝册,五年则钦派大臣以察核之。”

内务府会计司:“掌征三旗庄赋园赋而稽其出纳……岁终会核其数而题焉。”

六科:“在京部院衙门支领户部银物月册,各省收成分数、易知由单,并奏销钱粮册,钱粮交盘册,漕粮全单及漕运交兑册,各仓收放米豆册,坐粮厅岁报抵通漕白册,盐课奏销册,各户关一年汇报册,皆由户科察核。官兵俸饷册,朋桩奏销册,驿站奏销册,由兵科察核。脏赎银谷册,由刑科察核。工程奏销册,工关一年汇报册,由工科察核。”

十五道:“掌稽在京各衙门之政事,而注销其限……若制签、搭饷、磨册、勘工,则道各分其职。”

户部及所属清吏司,以及上揭各部门的有关职能,一方面说明了财政奏销的繁杂,另一方面又标志着财政奏销的条块分割及相互制约。特别是都察院所属六科对有关奏销册的“察核”,事实上起着财政审计的作用,值得注意。

光绪三十二年(1906年),适应“新政”的需要,户部改为度支部。新改易的度支部与军机处联衔上疏认为:“旧时之以一清吏司领一布政司者,揆之事势,殊难允惬,自不能不因时变通。”因此,要求将原有的14个清吏司“从新厘定,以事名司”,“分配繁简,各以类附”(注:《光绪政要》卷33,江苏广陵古籍刻印社,1991年,2384-2385页。)。此建议得到清廷的允可。于是,度支部拟定章程20条,将14司改为田赋、漕仓、税课、管榷、通阜、库藏、廉俸、军饷、制用、会计10司,并规范了度支部及新设10司的职掌。

此次改易,体现了“以事名司”的旨归,将原来各司纵横交错的财政职能改为“以类相从”,从而使新设各司的财政职能趋于条理化和明晰化。而新设会计司则有可能使奏销更加规范,并与当时新式预算的酝酿实施有关。

就奏销程序而言,当然与财政机构的设置与更易密不可分。在户部改为度支部以及新设各司后,各类奏销分别由地方或财政机构上达于各司,如田赋归之于田赋司,漕粮归之于漕粮司,关税及正杂各税归之于税课司,盐课归之于管榷司等等,然后由会计司综核,度支部长官审定复核。

在户部以及各司未改易之前,有关奏销程序,乾隆《大清会典》卷10《户部》有所说明:

凡岁课奏销,布政司会所属见年赋税出入之数申巡抚,疏报以册达部,曰奏销册。载旧管、新收、开除、实在四柱,条析起运、存留、支给、拨协、采办为数若干,以待检校。部会全数而复核之。汇疏以闻。以慎财赋出入,以定奏销考成。

在这里,除了涉及奏销格式(详见后述)外,主要是奏销程序的概要述说。但应该指出的是,此处的奏销程序仅是就田赋奏销而言。田赋的奏销,布政使司是一个关键的环节。众所周知,清代的地方政权分为省、府、县诸级,“布政使司布政司掌一省之政,司钱谷之出纳”(注:《清朝文献通考》卷85《职官九》;乾隆《大清会典》卷10《户部》;《清史稿》卷121《食货二》。),上受户部有关清吏司之辖,下则管统府县。当奏销之时,各府县将各地钱粮出纳之册报送布政使司,“布政使司受其出入之籍而钩考之,以待奏销”(注:《清朝文献通考》卷85《职官九》;乾隆《大清会典》卷10《户部》;《清史稿》卷121《食货二》。)。然后,各布政使司将各省的奏销册呈送各主管清吏司,户部“责成各司详加磨勘”(注:《清朝文献通考》卷85《职官九》;乾隆《大清会典》卷10《户部》;《清史稿》卷121《食货二》。),再由户部汇总复核上报。

其他钱粮奏销,另有其奏销程序,如盐课,先由各盐运使司造册报巡盐御使(盐政)或巡抚,再由巡盐御使或巡抚将奏销册呈送户部山东司稽核,再由户部复核(注:参见拙著《清代盐政与盐税》,中州古籍出版社,1988年,29-31页。)。又如河工经费支出奏销,“江南以河库道,河南以开归陈道、彰怀卫道,山东以运河道,直隶以天津道、通永道、永定河道、清河道、大名道,掌其出纳,岁要其数于河道总督,核实报销”(注:乾隆《大清会典》卷74《工部》。)。不同的财政类别款项,各有其不同的奏销程序。

二 常规奏销制度及政策演变

财政是传统社会中统治者最为重视的类项,经过历朝历代的因袭借鉴与整饬规范,钱粮奏销是其中较为成熟的制度之一。但即使是成熟的制度,在新的情势下,也不可能完全萧规曹随,也有在政策导引下重新整饬规范的一面,这一面往往更为重要,更值得重视。

在清王朝入关之前的崇德三年(1638年),都察院承政祖可法疏言:“户部掌司钱谷,职任匪轻,应立旧管、新收、开除、实在文簿,年终令公明官稽察。”得到统治者的认可(注:《清朝文献通考》卷41《国用三》。)。虽然具体情景不甚明了,但揭示当时的奏销制度已有雏形。清王朝入关之初,由于特殊的战乱格局,未见有明晰的钱粮奏销,现存档案和现有典籍中也不见记载。至顺治三年(1646年)四月,摄政王多尔衮始谕令户部:

今特遣大学士冯铨前往户部,与公英俄尔岱彻底查核,在京各衙门钱粮数目,原额若干?见今作何收支、销算?在外各省钱粮,明季加派三项,蠲免若干?见在田土,民间实种若干?应实征、起解、存留若干?在内责成各衙门,在外责成抚按,严加详稽,拟定《赋役全书》,进朕亲览,颁行天下,务期积弊一清,民生永赖。(注:《清世祖实录》卷25,顺治三年四月壬寅。)

此次上谕,虽然是针对编制《赋役全书》而言,但也同时表达了实行钱粮奏销的意愿。同年,又有“造报文册”和“钱粮考成”的政策出台(注:关于“造报文册”,光绪《大清会典事例》卷177《户部•田赋•奏销》载:“顺治三年定,官员造报各项文册,遗漏重开,数目舛错,或多开少报,遗漏职名者,罚俸三月。该管官未经查出,据册转报者,罚俸一月。”关于“钱粮考成”,《古今图书集成》卷134《食货典•赋役部》载:“凡完欠劝惩,顺治三年复准,司道府州县官征收钱粮完欠分数,岁终报部查核。完十分者为上等,完六分以上者为中等,完五分以下者为下等,按分数定其殿最。”)。“造报文册”当然不单指钱粮奏销册,但其列在《大清会典事例•户部•奏销》中,“钱粮考成”则应以钱粮征收、奏销为基础,所以,从这里已可大致看出当时对钱粮奏销的重视和钱粮奏销的肇始。事实上,我们在现存档案中,也发现了顺治三年后有关田赋、盐课等的分类奏销记载。如顺治六年(1649年),巡按河南监察御使李若琛题称,据河南省造报的奏销册,“河南一省宣武等共二十二卫所,通共原额屯地九万九千三百八十八顷十三亩,自顺治元年起至顺治四年终止,实开熟地二万五千九百九十七顷八十六亩。又编审过汝州等五卫所屯丁二千三百二十四丁。合计丁地二项,元、二、三、四年共征银八万八千四十一两,已完过银五万四千三百九十一两。除解支过,尚遗存库银三千五百二十九两……顺治五年分旧管并新收共熟地二万七千七百五十顷九十一亩……合计丁地二项并续查出实地共该征银四万二千八百八十六两,已完银三万一千五十七两。据报解过布政司银二万九百二十七两,又解部军器折价牛角箭弦等银一千四百五十二两……见在库银二千九百八十二两”(注:钞档《地丁题本•河南(四)》,顺治六年六月二十四日李若琛题本,中国社会科学院经济所藏。)。从这份题本中可以看出,顺治元年至四年的奏销为一案,顺治五年的奏销为一案,亦可证顺治三年之前没有单独的奏销,即使有钱粮征解数字也是后来补报的(注:按:湖广顺治五年的钱粮奏销顺治八年才补报。见档案,顺治八年七月二十日迟日益题《为奏销五年钱粮事》,中国第一历史档案馆藏。),其后才过渡到年度奏销。

尽管如此,当时的奏销并不规范,主要存在着两个问题:一是有的省份有钱粮奏销,有的省份则没有钱粮奏销,即使有钱粮奏销的省份,也没有一定的奏销时间限制;二是受前者的制约,户部没有也不可能有全国的总奏销。鉴于此,顺治八年(1651年)顺治帝亲政后,刑科左给事中魏象枢专折上疏:

国家钱粮,部臣掌出,藩臣掌入。入数不清,故出数不明。请自八年为始,各省布政使司于每岁终会计通省钱粮,分别款项,造册呈送该督抚按查核。恭缮黄册一套,抚臣会题总数,随本进呈御览。仍造清册,咨送在京各该衙门互相查考,既可杜藩臣之欺隐,又可核部臣之参差。(注:《清世祖实录》卷57,顺治八年六月辛酉。又《清史列传》卷8《魏象枢传》:“八年,世祖章皇帝初亲政……(象枢)请定藩司会计之法,以杜欺隐;立内外各官治事之限,以清稽滞。皆报可。”)

魏象枢的上疏及其被采纳,是清代奏销制度确立的一个相当重要的界标。据有关档案的记载来看,当时的奏销确实是遵循此奏及户部的议复进行,可以引述江西巡抚张嘉的一份奏折为证:

奉札行准户部咨开:刑科左给事中魏象枢题《为请定藩司会计奏报之法等事》,内称:省直钱粮,自八年为始,令每岁终藩司造册报督抚按,缮黄册进呈。仍册报在京各有钱粮衙门,互相查算等因。复奉谕旨,备札到臣。就经严檄布政司督催前项册报,以凭磨算。去后,值新抚未任,臣驻省会督催,往复驳核。据该司将额征起存完欠数目逐一分别造册到臣,臣复亲行核算,移送江南督臣马国柱重加复核磨算,计江西省属一十三府顺治八年分田亩人丁所征额赋并课钞租税等项共该银二百三十二万九千八百三十五两有奇……(注:顺治九年张嘉题《为遵旨会议奏销钱粮事》。按:该件档案残损,缺上疏的具体时间。)

无疑,经过顺治八年的奏销整顿,各项钱粮收支的年终奏销,奏销册的管、收、除、在“四柱”格式,以及对奏销册的核查磨算等,已经初步形成制度。并且,在各省及各项钱粮奏销的基础上,户部也有了对全国出入总数的总奏销(注:据记载,在顺治十一年,户部首次有了对全国岁入岁出的总奏报。户部奏称:“国家所赖者赋税,官兵所倚者俸饷,关系匪轻。今约计北直、山东、山西、河南、浙江、江南、陕西、湖广、江西、福建、广东十一省,原额地丁银三千一百六十四万五千六百六十六两有奇,内除荒亡蠲免银六百三十九万四千两零,地方存留银八百三十七万一千六百九十六两零,起解各部寺银二百七万六千八十六两零,该臣部下银一千四百八十万三千八百八十四两零,内拨给十一年分各省镇兵饷一千一百五十一万八千四百两零,应解臣部银三百二十八万五千四百五十两零;又应找拨陕西、广东、湖广等处兵饷银一百八十万两,又王公、文武满汉官兵俸饷银一百九万一千一百两零,计不敷银四十一万五千六百两零……”见《清世祖实录》卷84,顺治十一年六月癸未,又按:顺治“十四年,设巡视官察核光禄寺钱粮,并饬户工两部岁终会计,勿使入不敷出”。见《清朝文献通考》卷41《国用三》。),载在《清世祖实录》以及《清圣祖实录》、《清世宗实录》中的历年全国地丁钱粮总额(注:参见陈振汉等编《清实录经济史资料》第3分册上《顺治朝历年地丁钱粮统计表》、《康熙朝历年地丁钱粮统计表》、《雍正朝历年地丁钱粮统计表》,北京大学出版社,1989年。),也是从顺治八年开始,这正与奏销的整顿与上轨相吻合。

当然,任何政策的出台,在初始阶段都有一定的局限性;任何制度的确立,也有逐步完善的过程。顺治八年钱粮奏销的上轨,并不意味着所有奏销都循例进行(注:如顺治十六年云南新复后,“滇省废弛日久,钱粮概多混淆,田地荒芜,户口残缺,十六年分各州县经征米谷,有兵马驻镇动支者,有起运接济者,又有存留未尽者。至若所征银两,有起解司库者,有就近在彼买办粮料支放者。且《赋役全书》于十二月中旬始到,转发各属远近不等,必数月方能传遍,一时难以清楚”,难以造册奏销。见钞档《地丁题本•云南(二)》,顺治十七年二月林天擎揭帖。),这是问题的一个方面;另一方面,也还有对相关事项的进一步规定。就有关事项的进一步规定来看,有几个问题值得注意:

第一,奏销时限的规定。上述有关钱粮的奏销仅仅概称“岁终会计”(即年终奏销),至于何时造册进呈,则未加限制。各省如果没有一定的奏销时间规范,造册奏销难免迟延或参差不齐,势必影响到户部的总奏销。于是,顺治九年(1652年)议准:“直省销算钱粮,逐款备造支解完欠清册,户部据以查核。近畿各省限二月终,远省限三月终到部,逾限者参处。”这是有关奏销时限的首次规定。但这一规定仅以“近畿”和“远省”相区分,还较为笼统。因此,顺治十二年又议准:“奏销本年钱粮报部定限,直隶、山东、山西、河南、陕西限次年二月终;江南、浙江、江西、湖广限三月中;福建、四川、广东、广西限三月终。”由于两广离京遥远,奏销册籍难以按时到部,顺治十六年又议准:“广东、广西改限五月终奏销。”云贵收复后,顺治十八年(1661年),首先规定了贵州的奏销时限:“贵州钱粮限六月中造册奏报。”(注:均见《古今图书集成》卷134《食货典•赋役部》。)康熙三年(1664年),又规定了云南的奏销时限:“云南奏销钱粮限六月中报部。”(注:《古今图书集成》卷135《食货典•赋役部》。)至此,各省的钱粮奏销都有了各自的时限规范(注:后来,由于钱粮征解的迟延,奏销时限又有所延缓,如雍正七年议准:“地丁钱粮奏销定例,直隶、山东、山西、河南、陕西令四月到部;江苏、安徽、江西、浙江、湖广令五月到部;福建、四川、广东、广西、云南、贵州令六月到部。”钱粮征解奏销的迟延,必然影响到钱粮支出的安排,因而又要求各省在正式奏销前,“先造草册一本”。见光绪《大清会典事例》卷177《户部•田赋•奏销》。又,与地丁钱粮奏销时限的限定与更改相一致,也有对“兵马钱粮奏销册籍到部定限”的规定。参见拙著《清代军费研究》,武汉大学出版社,1992年,161页。)。如果奏销违限,则予以处罚,并有相应的处罚则例出台。

第二,奏销格式的重申。应该说,我国传统的财政制度相对成熟,奏销册的“四柱”格式创立及沿袭,有比较长的历史过程(注:据郭道扬的研究,唐代前期所用会计结算法,基本上还是“三柱”法,唐代中期出现“四柱结算法”的名目,已经有了由“三柱结算法”向“四柱结算法”过渡的迹象。至宋代,“四柱结算法”已得到普遍运用,而且名目划一,简明扼要,趋于完善。在宋哲宗时期,四柱名目又发生变化,“元管”改作“旧管”,“已支”改作“开除”,“见在”改作“实在”。这样,旧管、新收、开除、实在的四柱册名目与样式便被固定下来,为明清所沿用。见《中国会计史稿》上册,中国财政经济出版社,1982年,316396页。在述及清代时,郭道扬概称:“在清代的官厅会计核算中,四桩法的运用较之明代进一步普及。账簿、名籍、鱼鳞册、黄册、奏销册、《赋役全书》,以及《会计录》等无一不取用四柱式。”同前书下册,中国财政经济出版社,1988年,173页。)。如上所述,在崇德三年(1638年)及顺治八年(1651年)的奏销要求中,已有旧管、新收、开除、实在的四柱格式规定。但征诸现存档案,可以知晓,这种规定并没有得到切实的执行。如山西省顺治八年的地丁钱粮奏销册,分为原额、存留、起运、续报、续完、未完等项(注:钞铛《地丁题本•山西(二)》,顺治九年六月二十六日车克题本。)。顺治十六年的地丁钱粮奏销册,分为原额、旧管、新收、开除、实在等项(注:钞铛《地丁题本•山西(二)》,顺治十七年二月白如梅题本。)。又如同年的山东省兵马钱粮奏销册,分为旧管、新收、拨兑、开除、实在等项(注:档案,顺治十七年二月三十日许文秀呈《奏销十六年兵马钱粮文册》。)。再如两淮盐区顺治十年的盐课奏销册,在“正项钱粮”、“杂项钱粮”、“部议十四款”等款目类别中,分为额征、征解、未完、带征、实征等项(注:档案,顺治十一年二月二十七日梁凤鸣呈《顺治十年分征解过正杂盐课钱粮数目文册》。)。鉴于这种奏销格式的混乱,康熙十一年(1672年)再次申令:“奏销册,直省布政使司总数,府州县细数,皆载旧管、新收、开除、实在四柱,以凭稽核。”(注:光绪《大清会典事例》卷177《户部•田赋•奏销》。)经过此次申令,在地丁钱粮奏销和兵马钱粮奏销中的四柱奏销格式基本划一。但我们也注意到,此后并不是所有的钱粮奏销都采用了四柱格式(注:如康熙十八年两淮盐课奏销册,在“正项钱粮”、“杂项钱粮”(前揭“部议十四款”已归并入杂项钱粮下)类别下,分为额征、实征、起解、存库等项。见档案,康熙十九年八月二十七日布哈呈《两淮运司康熙十八年分正杂钱粮文册》。又如康熙十九年江苏杂税奏销册,分为旧额、加增、议增、已完、未完等项。见档案,康熙二十年八月十五日慕天颜呈《康熙十九年分江苏八府州属牙帖、田房、牛驴猪羊等杂税册》。)。所谓“无一不采用四柱式”(注:见前揭郭道扬书。),是值得怀疑的。

第三,月报制、冬估制、春秋拨制的实行。1.月报制。如上所述,清代的钱粮奏销采取年终奏销制。但对不时动用的钱粮奏销则没有规定。康熙三十九年(1700年),因工部钱粮奏销“情弊甚多”,始谕令:“凡有修理之处,将司官笔帖式俱奏,请派出每月支用钱粮分晰细数,造册具奏。”康熙四十五年(1706年),又谕令户工二部,“将不启奏用咨文动支大小款项钱粮,于月终汇奏”(注:《清朝文献通考》卷41《国用三》。)。至此,不时动用钱粮的月终奏销形成定制,并在月报制的基础上,年终再统一奏销。2.冬估制。顺治五年(1648年)规定:“各督抚于题请兵饷疏内,开列该抚额征钱粮现在实数,及兵马岁需饷乾数目,以便部拨”,已初具冬估制的雏形(注:光绪《大清会典事例》卷255《户部•俸饷•各省兵饷一》。按:康熙二年,工科给事中吴国龙曾疏言:“各部寺衙门应用钱粮,年前具题数目,次年于户部支给。”见《清朝文献通考》卷41《国用三》。这是在京需用钱粮冬估制的肇始。)。随着“分成拨饷制”和“预拨来年春季俸饷制”的实行(注:参见拙著《清代军费研究》,160-163页。),冬估制亦逐步完善,至雍正三年(1725年),明确规定:“每年冬,各省督抚将本省次年一岁应需官兵俸饷,预为会计,造册咨部,由部将各省额征起运等项银两,按款照数拨给。”(注:光绪《大清会典事例》卷169《户部•田赋•部拨京饷》。)3.春秋拨制。春秋拨制与冬估制有一定的联系,所谓联系,就是户部在各省冬估册的基础上,对各省征收、库存钱粮分春、秋进行二次拨解,即:“凡拨饷,曰春拨,曰秋拨。”(注:光绪《大清会典》卷19《户部》。)春秋拨制亦在雍正三年趋于完善。

第四,地丁钱粮奏销与兵马钱粮奏粮同时进行。这与冬估制、春秋拨制都有一定的联系,特别是与冬估制联系密切。如上所揭,在顺治五年(1648年)的规定中,已要求“各督抚于题请兵饷疏内,开列该抚额征钱粮现在实数”,以便户部统筹考虑。但这种奏销难免头绪不清,导致了奏销册的繁杂,于是,康熙二十五年(1686年)又重新规定:“嗣后应令奏销兵马钱粮与奏销地丁钱粮,同时各为一疏奏销。”(注:档案,乾隆三十六年素尔讷题《为奏销乾隆三十五年钱粮事》引前定例。按:该件档案残损。)也就是说,既将地丁钱粮奏销与兵马钱粮奏销同时进行,又将二者分别奏销。

第五,将奏销钱粮与清查亏空结合起来。康熙二十三年,康熙帝“以各省督抚侵欺库帑,户部无凭查核”为由,要求大学士、九卿“详定条例”。在随后所定条例中,还只是限于对存留、起运款项的分晰造报,对用过款项的清查,以及对舛错款项的驳查等(注:《清朝文献通考》卷41《国用三》。)。康熙二十八年,户部疏称:“各处藩司库银,屡以亏空见告,虽定有藩司升任,巡抚躬自盘查之例,然平时漫无稽核,至升任时始行盘查,未免已晚……嗣后应令各省巡抚于每年奏销时,将司库钱粮亲身盘查,如无亏空,于奏销本内一并保题。倘保题之后仍有查出亏空者,将巡抚照康熙二十七年十二月内新定交盘例治罪。”(注:钞档《地丁题本•湖南(二)》,乾隆二年八月十九日张廷玉题本引前定例。)雍正元年(1723年),又进一步重申,并增加了“令总督监同巡抚亲身盘查”,“钱粮无缺,出具印结,于奏销本内一并保题”的内容(注:档案,乾隆三十六年素尔讷题《为奏销乾隆三十五年钱粮事》引前定例。)。

第六,对部费陋规的清理。钱粮奏销头绪纷繁,各地的钱粮奏销册在送呈户部以后,往往因数字舛错或格式不符等种种理由屡遭驳查,在顺治年间已有“在外年年销算,在内年年驳查,相习成例”之说(注:档案,顺治十一年正月十二日杨璜题《为支销之积弊宜除事》。)。以至造成“章奏之最繁者,奏销之驳查”的局面,针对这种情况,一方面,给事中姚文然提出“应驳者必驳,不应驳者即省,庶内省章奏之繁,外省驳查之累”的建议(注:姚文然:《请省奏销驳查疏》,见《清朝经世文编》卷12。),另一方面,职掌造册的官员为使奏销顺利通过,又大肆向户部行贿,从而形成引人注目的部费陋规。康熙年间的名臣靳辅即指出:“迩来各省销算钱粮,科钞到部,承议司官,虽不乏从公议允之案,然偶值一事,或执一己之偏见,或信部胥之唆使,任意吹求,苛驳无已。钱粮数目繁琐,头绪牵杂,非精于核算,洞悉款项,熟知卷案者,万难得其要领……则经用钱粮之官,不得不行贿以求之,所谓部费也。”(注:靳辅:《苛驳宜禁疏》,见《清朝经世文编》卷26。)康熙年间的部费陋规已相当严重,虽经整饬,但并无多大效果。雍正元年(1723年)上谕即称:“一应奏销,积弊甚大。若无部费,虽当用之项册档分明,亦因本内数字互异,或因银数几两不符,往来驳诘,不准奏销。一有部费,即糜费钱粮百万,亦准奏销……朕今不得不加整理。”(注:《清朝文献通考》卷41《国用三》。)经过雍正年间的清理整顿,情况有所好转。

综上,不难看出,有关新政策的出台与奏销制度的进一步完善相辅而行。奏销时限的规定,奏销格式的重申,以及月报制、冬估制、春秋拨制的实行,目的在于钱粮奏销的规范化;地丁钱粮奏销与兵马钱粮奏销的同时进行,奏销与清查亏空的结合,目的在于对钱粮奏销的通盘考虑和最大限度地发挥奏销的功能;而对部费陋规的清理,则标志着整顿财政和肃整吏治的统一。而且,冬估制、春秋拨制以及地丁钱粮奏销与兵马钱粮奏销的同时进行,已经显现出清代前期奏销的“预算”色彩。

上述奏销制度的整顿与规范性措施,主要实施于康、雍年间,因此,可以认为:顺治八年(1651年),是清代奏销制度的确立点;康、雍两朝,则是清代奏销制度的完备期。

当然,康、雍两朝奏销制度的完备,并不意味着清代前期的常规奏销制度再无变化,这只是一种不拘泥于细枝末叶的概说。雍正朝以后,常规奏销制度除循例进行外,在两个方面仍有新的特色;一是“上、下忙造册”的实行,二是“比较奏销法”的实行(注:当然,除此之外,也还有其他一些奏销措施出台,并形成新的制度。如,雍正年间以后,在八旗与绿营中实行“红白事例银”制度,红白事例银的发放与造报,也专门有《红白奏销册》。参见拙著《清代军费研究》,68-73129-136页。又如雍正年间实行“耗羡归公”后,至乾隆五年,上谕始要求各省“将一年之内额征公费完欠杂支同余剩未给各数目,逐一归款……俱于岁底将一切动存完欠各数,及扣存减半平余银两,造册咨送户部核销”。见光绪《大清会典事例》卷170《户部•田赋•耗羡动支》。在《宫中档乾隆朝奏折》第五辑、第六辑中载有湖北、山西、江西、河南、山东、广西等省的耗羡奏销报告。例如:湖北乾隆十七年耗羡银,旧管363 614两,新收470 931两,开除479 963两,应存354 582两。山西乾隆十七年耗羡银,旧管235 799两,新收394 049两,开除413 174两,实在216 674两,等等。)。

地丁钱粮分为春季和秋季的上、下忙征收,是一种惯例;上忙何时征完,下忙何时征完,也有明确的时间限定,但要求将上、下忙征收分别造册,则始自嘉庆二十年(1815年)。是年,经户部奏准:

各州县应征上下忙钱粮,除例准留支及实欠在民外,所有征存属库银两,尽数提解司库。其上忙应四月完半者,限五月底;六月完半者,限七月底。下忙限十二月底截清。解司银数,按限造册送部查核。所有上下忙解司银数,送部款册,令藩司核明。州县每年额征钱粮,本年征过若干,各未完若干,其已完银内,州县应留支若干,实应解存司库、报部候拨若干,又节年缓带征钱粮征获若干,仍未完若干,分别正课杂项,各归各款,造具简明册,依限详报督抚查核。该督抚即于二十日内专折具奏,将原册一并送部。迟逾参处。并责成承办司员,按款详细登记印簿,俟该省春秋二拨及奏销各册到日,逐一核对。遇有送到州县交代册结,随时抽查。倘有已征未解情弊,除州县参革治罪外,并将该督抚潘司一并严参。(注:光绪《大清会典事例》卷171《户部•田赋•催科期限》;参见钞档《地丁题本•直隶(一)》,道光三年十一月七日蒋攸铦题本引前定例;参见光绪《大清会典事例》卷173《户部•田赋•催科考成》。)

据此,上下忙的分别造册,除将上下忙征收期限有所展缓外,还将此与春秋拨册及州县交代制结合起来。随后,又制定了上下忙造册及有关考成的处分则例(注:光绪《大清会典事例》卷171《户部•田赋•催科期限》;参见钞档《地丁题本•直隶(一)》,道光三年十一月七日蒋攸铦题本引前定例;参见光绪《大清会典事例》卷173《户部•田赋•催科考成》。)。

实行上下忙分别造册后,年度奏销依然进行,只不过此后的年度奏销增加了对上下忙钱粮征收情况的总体奏报。

比较奏销法则始自道光二年(1822年)。该年,因着御使刘尹衡的上疏和户部的议奏,道光帝发布上谕:

嗣后实征钱粮,务令扫数完解,并饬藩司随时调查红簿串根,如有银数参差,立即分别参办,至各州县征解银数,著照部议,设立比较之法,于奏销题报外,照例具奏,折内开具清单,明列通省三年比较,如本年额征若干,已完若干,未完若干,积年旧欠若干,本年带征已完若干,未完若干,比之上三年最多最少之数盈或绌,一一注明。(注:档案,道光三年五月十五日韩文绮题《为查明道光元年奏销案内已未完解地丁钱粮,比较上三年完欠银数事》。)

由于当时地丁钱粮征收的拖欠以及奏销的展限,奉此上谕后,户部随即行令各省“将道光元年地丁奏销案内已未完欠数目,补行奏报”,补行奏报亦用“三年比较法”,所以,比较奏销法事实上是从道光元年的奏销开始。

根据上揭上谕,可以看出,比较奏销法,事实上包括了“本年额征”钱粮与上三年比较,以及“积年旧欠”钱粮与上三年比较两项内容。现存档案也证实了这一点。如道光二年福建的地丁钱粮奏销:

道光二年地丁并升垦起科银1 234 269两零,除留支各款银200 923两零外,截至奏销止,解完司库银840 941两零,尚未完银192 404两零。

比较嘉庆二十四年分额征地丁银1 233 654两零,除留支各款银200 923两零外,截至奏销止,解完司库银819 197两零,尚未完银213 533两零,计多完银21 744两零。

比较嘉庆二十五年分额征地丁银1 234 191两零,除留支各款银199 770两零外,截至奏销止,解完司库银796 752两零,尚未完银237 668两零,计多完银44 189两零。

比较道光元年分额征地丁银1 234 193两零,除留支各款银199 731两零外,截至奏销止,解完司库银833 956两零,尚未完银210 505两零,计多完银16 984两零。

带征积年旧欠:

道光二年分带征嘉庆二十三、四、五等年并道光元年积欠地丁银704 754两零,尚未完银627 158两零。

比较嘉庆二十四年分带征嘉庆二十三年积欠地丁银230 424两零,截至奏销止,解完司库银58 034两零,尚未完银172 390两零,计多完银19 561两零。

比较嘉庆二十五年分带征嘉庆二十三、四等年积欠地丁银385 923两零,截至奏销止,解完司库银61 785两零,尚未完银324 137两零,计多完银15 810两零。

比较道光元年分带征嘉庆二十三、四、五等年积欠地丁银561 805两零,截至奏销止,解完司库银67 557两零,尚未完银494 248两零,计多完银10 038两零。(注:钞档《地丁题本•福建(一)》,道光三年八月五日孙尔准题本。)

其他各省的地丁钱粮比较奏销均如此。此后,道光六年(1826年)户部又议准:“各省征收新旧钱粮比较分数,自道光五年为始,均于奏销截数后开单奏报。并颁清单式样。”(注:档案,道光十六年八月四日林则徐题《为道光十五年江苏地丁奏销比较上三年分数事》引前定例。)从而使比较奏销进一步规范。

“上下忙分别奏销”与“比较奏销”,是原有年度奏销的重要补充。同时,我们也应该看到,此两项奏销制度的实行,是清代中期地丁钱粮征收普遍拖欠情势下的必然产物,其目的在于及时掌握不同时期、不同年度的钱粮征收情况,并试图借此加强对有关官员征收钱粮的考核。

三 战时奏销制度及政策演变

一般地说,常规奏销制度是较为规范的制度,一旦确立便具有相对稳定性。与常规奏销制度相比,战时奏销制度则具有临时性和多变性,战时奏销政策也因时因事而异。

战时奏销制度有其特定的范畴,主要指的是战时军费奏销(或称“军需奏销”),它与平时军费奏销(或称“兵马钱粮奏销”)相对应。罗尔纲先生曾对清代的战时军费奏销下过一段定语:“军需奏销为兴大兵役时的特别支出,与经常的兵马钱粮奏销不同,它的性质是临时的,它的范围,是跟着战事的进展随时随地而不同的……报销之始,则先将原拨银两数目作为初案新收,次列开除若干,实存若干,以初案的实存,作为次案的旧管。支用数目,逐案层递滚算,分门别类,挨次题销。”(注:罗尔纲:《绿营兵志》,中华书局,1984年,373页。)罗先生的这段话,是对战时军费奏销的一般性概括,说明了战时军费奏销的特殊性和奏销程序,但没有涉及战时军费奏销的多变性和复杂性。

清初顺治年间,连年用兵,战火不断,“频年鞠旅陈师,饷繁粮浩”(注:档案,顺治四年高士俊题《为急需接济,筹饷无术事》。)。战时军费奏销比之于常规奏销的无序及渐上轨道,更显得杂乱无章。当时在各省区设立的“饷司”,既主管兵马钱粮的摊派、催缴,又主管军需的奏销,但由于缺乏相应的规章制约,诸弊丛生。顺治八年(1651年),四川道监察御使王亮教称:“饷司历年任其出入不闻,奏报销算,差官催饷,势同狼虎,粮役恣其鱼肉,有司受其凭凌。”(注:档案,顺治八年闰二月二十日王亮教题《为遵旨请撤饷司事》。)顺治十年,户部尚书车克称:“我朝沿习旧制,特设饷司各官,以办粮糗,此政之所以重军需而稽侵冒也。近见宣大督臣题为悖旨冒饷一疏,内云,饷司徐兆举、陆云龙与镇标中军张世忠等通同侵扣饷银六万六千余两。又云,桃花、矾山等处,五、六等年钱粮蒙混支销,借题克落者为数尚多……臣谓一镇如此,他镇可知;近畿如此,远方可知。当此需兵需饷之际,使朝廷有用金钱徒饱贪官之腹。”(注:档案,顺治十年十二月三日车克题《为兵饷侵冒多端事》。)顺治十一年,户科给事中杨璜又称:“臣查天下钱粮之弊,万绪千端,其最著者莫大于支销不明,得以彼此牵混,行其影射侵挪之计。”(注:档案,顺治十一年正月十二日杨璜题《为支销之积弊宜除事》。)终顺治一朝,战时军费奏销的混乱格局没有改变。

在三藩之乱初期的康熙十三年(1674年),康熙帝曾明确谕令:“拨饷一次即造册奏销一次,以杜不肖官役借端牵混、挪移侵欺并贱价作贵等弊。”(注:档案,康熙十四年九月二十日蔡毓荣呈《奏销敕部立法销算兵马钱粮事件文册》。)这是在战时军费奏销方面做的第一次明确规定。据此,各地的军需局或粮台在收到户部的拨饷或各地的协饷之后,即将旧管钱粮数额、新收钱粮数额,以及拨解在途、尚未收到的数额,并预估以后的需款数额等分别缮造清册,由总督、巡抚或布政使等用兵地方大员上报户部,户部借此再做权衡拨解。

很清楚,这一规定主要在于军需的估报和拨款后的收款奏报,试图扭转以往“支销不明”的状况。但由于缺乏对用过之款的报销限定,因此,军需的拨款和收款数目虽然明晰,而军需用款的报销依然混乱。有的地方是用过一次款项即造册奏销一次,有的地方则迟延不报或经年不报,针对这种情况,户部题准:“嗣后大兵经过,动用本省钱粮,仍应于本省造册之外,另行造册,一年报销一次。至大兵进剿,拨各省协解钱粮,拨一次即将一次造册报销。”(注:档案,康熙十八年十二月八日张朝珍呈《奏销荆襄大营自康熙十七年六月起至九月止收支协饷军需等项目黄册》。)从而将项目奏销与年度奏销结合起来。

尽管如此,当时的军费奏销仍然不规范,并未出现前揭罗尔纲先生所说的“支用款目,逐案层递滚算,分门别类,挨次题销”的那种情况,而是在战争结束以后再进行总的销算。由于战争结束后,战时设立的军需局或粮台相应撤消,军费奏销的任务便落在各地藩司头上,即“军务告竣,一切奏销案件改由藩司汇核查办”(注:档案,乾隆元年十二月十二日刘于义题《为奏销军需钱粮事》。)。有时因奏销案件太多,也曾设立报销总局以主其事。这样一来,或因接手之员事务不熟,茫无所知;或因历时久远,无从稽考;或因案牍繁多,难以析别。所谓军费奏销的“算总账”,便往往成了一笔胡涂账。这或许就是乾隆以前历次战争的军费数额官书阙于记载的主要原因。

实际上,许多战争的用款也确实是销算不清。即如历时八年的三藩之乱用款,直至康熙末年,还茫无头绪。此后以迄乾隆初年的历次战时军费奏销,也大多历经十数年甚至数十年不能完结(注:参见拙著《清代军费研究》,178-179页。)。其所以出现军费销算不清的局面,因素当然是多方面的,比如经理军需人员不按部定则例采买粮草、支销钱粮,贪劣之员借机渔利等等,在奏销之时难免要遭到“部驳”,户部驳文一下,又要辗转核查,难免旷日持久。但是,这与当时军费奏销没有统一的制度,多不按时、分案奏销密切相关。直到乾隆十九年(1754年),在预备西北军需时,山西巡抚恒文才率先提出了按时、分案奏销军需的意见。他说:

窃惟军需钱粮帑项攸关,向来办理军需,每俟军务告竣之后,始行查办报销,不特头绪纷繁,抑且承办之员前后更易,造报不免舛错,驳查更费周章。似不若办竣一案即将一案用过钱粮造册报销,则造报之员均属经手之人,即查核之上司,曾经督办,亦深悉其原委,不能丝毫弊混,可以迅速完结。惟当军务未竣之时,一切关系军情事宜,均应密办,若将承办军需随案具本题销,总(纵)极详慎,而咨揭繁多,恐有漏泻(泄),更不如以奏代题,尤为谨密。(注:档案,乾隆十九年八月十七日恒文奏《为军需钱粮敬请随案奏销,以清案牍事》。)

乾隆二十年(1755年),甘肃布政使史奕昂亦指出:

自臣抵任以来,检阅从前军需旧案,每至数年之久方始报销,承办之员类多更易,事经年远,查询愈繁,胥吏反得上下其手,殊非所以慎支用而省案牍也。此次办过各项钱粮,臣拟大兵齐至军营,即将用过细数逐款查明,随时造报,次第请题,听部核销……如其中支过粮饷有必须于凯旋后核造者,请即以凯旋之日起,勒限一年内统为造报。倘承办经手之员造册逾限,即照例参处。(注:档案,乾隆二十年二月十二日史奕昂奏《为请定军需钱粮随时造报之限,以杜拖延事》。)

乾隆帝对以上建议甚为赞赏,分别朱批:“甚好!”上引两件奏折实际上提出了三种办法:第一,用过钱粮及时分案奏销;第二,奏销军费以奏本代替题本;第三,用过钱粮一时不能核办奏销的,在军务告竣后的一年限期内造报,不得逾限。这些无疑会对战时军费奏销的纠偏治弊起到作用,所以当即便予以实行。据现存档案看,当时的军费奏销确实体现了分门别类、依次奏销的特点,如运米一次、采买米一次、采买草料一次、采买马驼一次等,均各做一案奏销。

应该说,康熙十三年(1674年)的拨饷一次即造册奏销一次与乾隆十九年(1754年)的依次分案奏销,是战时军费奏销制度方面两次大的改进,它对改变军费奏销的混乱局面起着不容忽视的作用,特别是乾隆十九年实行的分别款项依次奏销,是战时军费奏销程式的根本改变,这种“随支随销”的方式,可以使军需款项迅速结案,即使一时难以结案,也必须在军务告竣后的“一年内统为造报”,从而避免了由军费奏销迟缓而产生的许多弊端。

从总体上看,此后的战时军费奏销均是循例进行。但是,也必须注意到,由于战争的突发性、历时性、扩延性、复杂性以及军费拨款、筹措、支出、编报、奏销、驳查的头绪纷繁,案牍山积,军费奏销又往往不以人的意志为转移。换句话说,军费用过一案即奏销一案以及军务告竣后一年内报销完毕的规定,在战争事起仓促或拖延时日以及支销违例、屡驳屡查的情况下,奏销变得非常困难,往往难以如期造报完毕。因此,尽管有乾隆十九年军费报销的理想范式,仍然不得不有所变通。实际上,此后历次战争中的军费报销,多是采取战时的随时造报与战后的统一报销相结合。一般来说,战争时期钱粮物料的收贮、支发、核实以及军费收支案牍的及时编报等等,均由战时因办理军需所设立的军需局经手;战后的统一报销则由事后成立的报销局经手。军需局将一切奏销案件转交报销局汇总查办,军需局随即撤去,局员或归复旧职,或转留报销局,一任办理、督察军务的总督大员委任。报销局在接手军需局的军费收支“底册”后,仍需“按照则例,逐款详核,凡动用银、米,核与则例相符者,必查对底案,始准报销,以归核实。或例准开销而未经动用,及实用之数比则例较少者,即照实用之数具报,不得因有例可援,稍任浮冒。此外有军行紧急,事在必需,量为变通,而核与成例不符者,照例核减,另行分别著落认赔。总期用款俱循则例,帑项不致虚糜”(注:档案,乾隆五十四年闰五月二十一日福康安奏《为酌核军需报销章程,以杜浮冒以重帑项事》。)。然后,按照这些要求分案汇总,依次结算。报销结案的时间也不再限于一年,而是根据战争时日的长短分别限定日期。

质言之,上述军费奏销制度的不断改进,其功能主要表现在分别款项、及时奏销方面,也可以说仅仅是军费奏销程序的改变和整理,当然有着不可忽视的作用;但其对军费支出与奏销中的某些弊端仍然难以遏制。上述已经谈到常额军费奏销中的部费陋规及驳查,在战时军费奏销中其弊更大。三藩之乱期间,“江南供应满汉各营节年米豆草价各案,不蒙准销,屡驳屡查”(注:慕天颜:《军需报销疏》,见《清朝经世文编》卷32。)。这种现象,在以后历次战时军费奏销中屡见不鲜。其所以如此,固然是由于经理军需人员浮冒开销、中饱私囊,不驳查不足以核实,但同时也是由于部官司员以军费报销为利薮之地,借驳查之名以索部费,以致“军需款目,至一千数百万之外,部费即须十余万”(注:张集馨:《道咸宦海见闻录》,中华书局,1981年,278页。),令人吃惊。

当时人曾经认为,“军需一项,所有虚浮,皆在采买米豆草束等项内藏掩”(注:档案,雍正三年八月八日王景灏奏《为奏闻事》。)。所以,历次军费报销中,遭到驳查最多的是采买米豆、草束,制办军器、火药等项。在战争中,由于军需紧急,刻不容缓,办理军需人员一般是“照时价采买制办”,而战时又往往物价增昂,采买制办军需的价值经常“较原议部价浮多”,也就屡遭部驳。这其中,虽然有不肖官吏浮冒开销的现象,但也有因公办理者。而在具体办理中,二者又很难区分,颇费周章。雍正十三年(1735年)九月,新即位的乾隆皇帝曾试图采取“折中定价”的办法,“斟酌合宜,俾官吏无赔累之苦,国帑无浮冒之弊”(注:《平定准噶尔方略》前编卷39,雍正十三年九月癸亥。),以求公允,以解决军费奏销中屡屡驳查之弊。但所谓的“折中定价”,实际执行效果并不好。至乾隆四十九年(1784年),统一制定了《采买米麦草豆价值》等军需条例,使有关的军费奏销有例可依,走向规范。同时也有适度的灵活性,即遇有物价的特别增昂,承办军需人员可以“确访时值,奏明采买”(注:乾隆《钦定户部军需则例》卷7《采买办解》;参见拙著《清代军费研究》,184页;另参见郭松义、李新达、李尚英《清朝典制》,吉林文史出版社,1993年,440页。)。与制度的规范相一致,清廷还不断颁布政令(处罚则例),对经理军需人员的违规现象进行整饬。例如:康熙十四年(1675年)规定:各省采买米谷豆草估价,均照督抚所定,如估价多开者,或被旁人首告,或被科道题参,审系情实,原估官革职提问,转审官降四级调用。如督、抚、布政使、道、府等官通同多算者,皆革职提问。康熙二十五年(1686年)规定:一应制造、采买等项,如有冒销、侵欺事发,皆照户部“军前供应米豆草束浮冒开销例”议处(注:参见乾隆《大清会典则例》卷16《吏部•解支》、卷23《吏部•军政》。)。类似规定还有很多。这些政令的不断颁布,既意味着制度与政策的相互补充,也标示着弊端的不断发生,防贪杜弊任重道远。

 

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