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陈桦:《清初的私征私派》
来源:清史所 作者:清史所 点击数:5125 更新时间:2013-11-8

原刊《求是学刊》2013年第3期,中国人民大学复印报刊资料《中国近代史》2013年第8期转载

 

【内容提要】 私征私派,一般指政府官吏违反国家政策制度,以多种名目和手段,超额征派赋税和劳役的行为。清初各地普遍存在着私征私派的现象,在地丁银、漕粮、差役、驿站等税赋领域,几乎都能看到超额征派的情况,给社会造成巨大的危害。对此,清初统治者始终严令禁止,视私征私派为贪污受贿,采取一系列重典予以封杀,但收效甚微。造成这种局面的原因,除吏治问题外,还存在着深刻的制度性因素。即清政府为解决中央财政的极度困难,实施了对地方财政的持续性削减与紧缩的政策,使得原本就入不敷出的地方政府,更加举步维艰。清初私征私派所暴露出的地方财政问题,并没有因“三藩”平定、台湾统一,全国性大规模战争的结束而得到解决,地方经费依然严重不足,以至最终形成清代地方财政的体制内运行与体制外运作共存的特点与局面。

Private levying and private dispatch refer to the behavior of the government officials to levy and dispatch tax and forced labor with different names and methods, violating government policies and regulations. This phenomenon is popular in different parts of the country in early Qing Dynasty in fields such as Land Tax, tribute rice, corvee, and post house. It is so popular that it does harm to the society greatly. Rulers in early Qing Dynasty forbid this seriously and regard it as embezzlement and corruption. They punish it with severe penalty, but the result is inefficient. The reasons are due to profound systematic factor besides the management of officials, that is, to deal with financial problems of the central government, Qing government reduces local finance which leads the local government into more difficult situation. The problems manifested in private levying and dispatch are not solved along with the pacifying of "three vassal states", the union of Tai Wan, end of large-scale war in the country. Local financial problems still exist, which leads to the characteristics and co-existence of inner systematic operation and outer systematic operation.

【关 键 词】私征私派/赋税/财政/清初private levying and private dispatch/taxation/finance/early Qing Dynasty

 

私征私派是中国历史上长期存在的社会现象。所谓私征私派,一般指政府官吏违反国家政策制度,以多种名目和手段,超额征派赋税和劳役的行为。由于这种行为额外增加了人民的赋税负担,降低了政府财政税收效率,扩大了贫富间的不均衡,加剧了已有的社会矛盾,因此,千百年来一直受到来自社会大众和各界舆论的严厉抨击。正是由于私征私派的危害,历代封建统治者态度鲜明地试图加以禁止。如同世界上的任何事物都有其自身发生、发展和演变的过程一样,私征私派问题在不同的历史时期,以及不同的社会环境下,其表现形式与特点均有所不同,形成的原因也是多方面的。本文以清军入关后建立全国政权至收复台湾这一历史时期为着眼点,探讨清初私征私派现象的特点与成因,以期从一个侧面,考察和剖析清初的社会及政府财政状况。

一、清初社会动荡下的超额税收

清初是一个动荡的社会。清统治者为在全国确立政权,持续进行了大规模战争。从消灭农民军及南明政权到平定“三藩”叛乱,至康熙二十三年统一台湾,经过近四十年,战争局面才暂告结束。与此同时,社会生产遭受严重破坏,耕地大面积荒芜,人口大量逃亡,“一户之中止存一二人,十亩之田止种一二亩”[1](13,顺治二年正月己丑条)的情况非常普遍,国民经济几近崩溃。

其间,对于清初统治者来讲,最迫切需要的莫过于源源不断的大量物资供应,以支持军队的频繁作战。清初统治者在定都北京后,便立即制定了新王朝的税收政策。顺治元年十月十日诏:“地亩钱粮俱照前朝会计录原额,自顺治元年五月初一日起,按亩征解。凡加派辽饷、新饷、练饷、召买等项,悉行蠲免。……有司征收钱粮,止取正数。凡分外侵渔、秤头火耗、重科加罚、巧取民财者,严加禁约。违者,从重参处。”[1](9,顺治元年十月甲子条)从政策的表述看,新政权似并未急于从民间大量敛财,而更多的是侧重于政治的考虑,即革除明季暴政,笼络民心,以便稳定社会,巩固新政权。因此,清初颁行的赋税新规中,突出了两个重要的原则。其一,减税。废除明朝政府万历四十八年以后增加的税负。其二,禁止地方政府私征私派,即超额征收赋税。①

然而,严酷的社会现实却使实际的税收形成了另外的局面。一方面是伴随政治及军事的进展,政府支出越来越大,同时,由于大量的土地荒芜和人口的逃亡,赋税实际承担者的数量却大幅减少。因此,要满足清初军事、政治的物质需求,实际的做法只有一个,也就是对仅存的纳税者们实施超额征税。而超额税的征收,大都是地方政府以私征私派的形式实现的。

(一)清初超额税收的普遍现象

清初各地普遍存在着私征私派的现象。顺治十五年,工科给事中史彪古奏称:“今之州县,每有一项正供,即有一项加派。”[1](121,顺治十五年十月癸巳条)其言并非夸张。现有大量材料记载着清初各地私征加派之事。在广西做过巡抚的彭鹏曾疏言:“广西州县借端私派,名曰均平。……诸州县大者派至三千两,其次一二千两。不肖官吏,往往先征均平而后正课,甚者均平入己,遇事复行苛派。”[2](277P1008910090)清初名臣赵申乔也曾以其所见所闻,历述湖南各地的私征私派,认为“横征私派之弊,为祸尤烈”②。顺治初年,清军进入河南、浙江、福建等地,临时加征异常凶猛。清人记述:“河南地方,陈德兵马经过,勒派车辆,即逾四万余金。如此之类,过于正赋者不知几许矣。近日闽浙用兵,百姓摊派之苦,供兵供马,解草料,解钉铁,解油炭,解船木桅木,行赍居送,十室九空。”[3](12,《敬陈时务疏》)而在藩王控制的广东,则“正赋之外,夫役匠役有派,河船马船有派,炮车铅药器具有派。又有以藩令采买,名曰王谷、王蓆”[1](123,顺治十六年正月癸卯条)。种种派征,不一而足。

人们在谈到清代社会各项制度时,往往以“清承明制”来概括其基本特征及与前朝旧制的关系。事实上,在社会流弊方面,情况也是如此。清人在记述明朝税收情况时称:“明代征收,正赋之外,有倾销耗银,即耗羡也。有解费,有部费,有杂费,有免役费,种种名色,不可悉数。大率取之乡宦者少,取之编户齐民者居多。不特私派繁兴,亦且偏枯太甚。”[3](27,《条陈耗羡疏》)这段话告诉了我们明代赋税征收中始终未能解决的两个重要问题。第一,私征私派严重;第二,税负极度不均,普通民众负担沉重。这种状况,直至清初亦并未因王朝政权更迭而发生根本性改观。

在清初税收的各个环节,几乎都能看到超额征派的情况。沿袭明代的火耗,在雍正“火耗归公”改革前,是各地最常见的一项私征。火耗又称“耗羡”,一般指税银征收中出现的损耗。在地方政府看来,征收火耗是理所当然的,并借此成为其重要的经费来源。“征粮之有耗羡,其来已久。虽多寡不等,而从前各官之办理公事,养赡家口,悉皆取给于此。”[4](P684)各地火耗征收的数额,往往均超出税银征收中实际发生的损耗额,有的地方甚至高出很多。如清初之江南,“下江州县征收钱粮仍有火耗,上江较为尤甚,而江西州县火耗,竟有每两加至一二钱不等”[5](政书卷7,《兴利除弊条约》)。在清初政府的档案中,记载地方官违法私征火耗的案例非常多。如江南凤阳府虹县“每年额征解南解北钱粮共计一万三千九百三十两有奇”,知县李养鳞自顺治六年到十四年,每年征收钱粮,均“谕令柜头每两多秤一分”,作为火耗。[6](34册,PB19341)武昌府武昌县知县冯太初,顺治十一年征收该县辽饷银1000两,“每两外加耗银一钱,共得银一百两入已”[6](27册,PB15260)

漕粮的征收,历来弊窦丛生,除直接经手之吏胥千方百计克扣侵夺外,私征私派的情况也甚多。据清初曾经做过郯城、东光两县知县,对地方情形十分熟悉的黄六鸿讲:“凡百姓上仓交粮,正粮之外,有加耗,有茶果,有仓书、斗级、纸张、量斛、看仓诸费。及起运水次,又派有水脚、垫舱、神福等费。”[7](8,《钱谷部·漕项收兑》)这些未载入政府征册,名目繁多的税费征派,各地早已相沿为例,司空见惯。黄六鸿自诩“有造福地方之心”,以“务期政之大小,必利兴而害除”[7](《自序》)为施政宗旨,但他也认为这种征漕私派乃“常情所不能免”[7](8,《钱谷部·漕项收兑》)。然而,在清初的许多地方,实际情况要比郯城、东光两县严重得多。

浙江省归安县是有漕州县,该县在顺治八年至十年间,利用征漕之机,大肆加征加派。其主要做法有:(1)多征耗米。“每石多征耗米一斗四升”,“三年合算,共多征米一万八百七十二石有奇”。(2)滥用漕规。该县“漕粮每石额征截头银三钱七分六厘零,其行粮、白粮食米,孤老口粮,南、白耗米共一万余石,从无截头银之例,该县将五项滚入漕粮,一并混征”,顺治九、十两年,共多征“截头银”7500余两。(3)私征耗银。漕粮“截头银”,“每两勒耗一钱五分,共计银一万五千余两”。(4)派征荒米改折费。顺治九年,归安县“漕米荒田奉旨改折,折米四千一百七十余石”。知县吴之荣“每石勒银五钱,方许改折,计得银二千八十余两”。(5)私收吏书公费。“漕米官收官兑,每区点粮吏书一名监收,每名纳公费银五十两。”全县24名点粮书吏,共收公费银1200两。(6)家丁肆虐需索。清制,征收漕粮,地方政府应委派官员进行。知县吴之荣“不用粮官仓甲,竞用家丁李麻子、杨四、来福、萧二等二十余人在仓收米需索,淋尖踢斛,酒食使费。稍有不遂,刀背砍打,通县粮里人等,饮泣畏威不敢控诉”。(7)科派修仓费用。该县有“民图”250图,每图派银34两;“儒图”25图,每图派银17两;“宦图”15图,每图派银八两五钱。顺治九、十两年,共计派银18 000余两。(8)勒派粮里。“本县各图粮里名下坐派积余米二石,共粮里六百名,共勒米一千二百石,折银二千四百两。”③

人丁是清初赋役制度中,除耕地而外的最重要的征派对象,其科税内容主要为“银”与“役”两项。这里也存在着私征加派的行为。丁银依据人丁数量征收。清初随着社会秩序的逐渐稳定,人口数量有所增加。而一些州县则对新增人丁隐瞒不报,将丁银征收入己。如顺治十年,湖南慈利县将“见在人丁七百六十余丁……隐昧不报,每丁私征银二钱六分七厘,共征银二百零二两有奇”[6](22册,PB12317)。有的地方政府则擅自扩大丁银征收范围,对户籍不在本地区的外来流动人口也科以税银。如前面讲到的江南凤阳府虹县,该县册载原额人丁10 171丁,而顺治十二年实存人丁仅9500余丁,缺额较多。该县遂将“流移本县久住人民补足丁数,顺治十二、十三两年共征银二百七十八两一钱二分”[6](34册,PB19341)。在“役”的征派上,地方州县往往更加任意。各种役差,强派民里,甚至巧立名目,多所需求。如在闽浙地区,许多州县将“一切力役奔驰之事,无日无项不取派于排门。相沿久之,遂追呼于里。现甚有煮料、铡草、垦地、种蔬、运石、挑沙、灌园、搬土等名色,不分岁时寒暑,每日整百盈千。初犹纸票勾提,今则按图索应”。一些地方甚至设立所谓“折夫银”,将私派之役差货币化、固定化,“每里每月苛派折夫银数两不等”。[8](1,《禁白役人夫》)

清初战争不断,军情紧急,因此,交通运输异常繁重。数额巨大的粮草兵马之转运,致各地驿站不堪重负。马户逃离,站马频频倒毙的情况十分普遍。为维持驿站运转,补充马匹是必要的。但许多州县无钱买马,不得不以加征加派的办法筹集所需资金。安徽和州,顺治五年“站倒马斃”,该州即每年向民间加征银3000两,复建驿站。[6](25册,PB14147)在相当多的地方,驿站实际支出经费,往往要超出政府财政拨款的数倍,缺口部分也大都通过加征加派弥补。前面讲到的凤阳府虹县即是其中的典型。虹县“原额走递站马二十一匹,每年每匹额设草料工食银三十五两,共银七百三十五两。因本县地当孔道,差使繁多,每正马一匹,买马三匹,共马六十三匹,答应往来。又因额设草料银两不敷,合县里甲每正马一匹外,帮贴备银三百两,料一百石,付马户喂养”[6](34册,PB19341)。且不说马匹与饲料的额外加派,仅“草料工食银”一项,私派额即是财政拨款额的8.5倍。驿站的疲顿及由此而产生的严重的私征加派问题,凸显了清初社会处于军事战争年代的特点。

因临时事务而进行加派,也是很常见的事情。譬如各地不定期举行的科举考试。“向来考试地方,各州县官指称供给名色,私派甚多。或按丁征收,或逐户科敛。每考一府,费民间数千余金。”[9](369,《礼部·学校》)在这里,科举加派已然成为固定征项,中央政府不得不颁令禁止。清丈土地乃是清初一项重要举措,不少州县即以此科派里甲。江西临江府新喻县,顺治九年清丈田地,“每图索公费银一十二两,共计丈过田地得银一千两。有零”[6](15册,PB8490)

(二)清初超额税收的特点

清初各地普遍存在的私征私派,在很大程度上弥补了地方政府财政经费及力役需求的不足。而其实施的普遍性,从税收的角度讲,实际上已成为不被中央政府承认,有别于“正赋”,具有浓厚地方色彩的另外一种税费之征。各地的私征私派,大都有明确的征收项目和名称,也就是清代文献中常说的“巧立名目”。而其依据,则基本来源于地方性行为法规,如各地前朝遗留下来的所谓“旧例”,或当地行之年深日久的“陋规”,以及清初地方政府的新举措。当然,这些都是被清中央政府明令禁止的。

正是这种普遍性与地方性,导致了私征私派在各地存在形式和实施方法的多样与差异。在不同的地区,其私下派征的方式方法往往是不一样的。如江南州县,“条银则有倾销解费之派,漕粮则有修廒监兑之派,由单编审则有刊刻纸张之派”,而在江西地方,则“有湖差、芦差、门差、灶差”等科敛。[5](政书卷7,《兴利除弊条约》)但各地的私派也有其共同的特征,即差役税费等的课派往往是多项并举,诸款同征。以福建省莆田县为例。该县的“私征暗派”,共有6项之多。其一,违反清廷“钱粮官收官解”,不许佥派里长之令,“将里长姓名,假充解役,逐图佥点,差押起身”。其二,“里长轮流值柜”。清制,赋税征收时,点收钱粮应官吏亲为,该县则强派“逐图里长秤收,按月更番,强逼科敛”。其三,全县“每年解运颜料蜡茶”之费,超出中央政府定额,“任意妄派,加倍滥取”。其四,重征“匠班银”。“匠班银”由匠户完纳,该县又向里长再征。其五,“巧立雇募之名”,将清政府明令裁撤之“衙役工食”银,恢复征收。其六,以“柜价银两名目”,向各图里民派征“守道衙门公费”。[8](1,《禁莆田县私征暗派》)

清初的私征私派还具有欺骗性和强迫性的特点。所谓欺骗性,是指地方官隐瞒真实情况,或捏造事端,假立科目向民间施征。顺治十年八月,湖南慈利县知县王永升谎称“三标兵丁赴县援剿”,“私派该县六十都,每都米七石、谷三石,共米四百余石,谷一百八十石”。[6](22册,PB12318)顺治十一年,凤阳府虹县“因连年荒欠,奉旨免荒”。该县以此为由,私立“打点免荒名色”,欺瞒民众,“摊派一十九里,共出银三百两”[6](34册,PB19347)。在征派过程中,地方官吏往往会利用手中的权力,蛮不讲理,强取强派的事情时有发生。例如,江宁府江浦县,强扣夫役工银,将“本县长夫协济工食,扣银一百二十两,留作公费名色”。以喂养驿马为由,强取“斗行”豆料120石,“其价分厘不与”;又索“布行各色布二百余匹,其价分厘不给”。[6](18册,PB10005)

私征私派给社会带来的危害无疑是巨大的。首先,私征私派极大地增加了纳税者的负担。由于各地的征派没有统一规制及制度约束,随意性大,因此,其实征数额是惊人的。清人认为,私征私派已远超中央政府的“正赋”。顺治十八年,御史夏人佺疏称:“田赋正额,每亩多不过二三钱,少止几分,惟地方官摊派科敛,较正额多且十余倍,少或数倍。”[10](2,顺治十八年四月戊子条)康熙六年,时任弘文院侍读的熊赐履,在其著名的万言疏中,也同样报告了各地私征之重:“私派倍于官征,杂项浮于正额。”[2](262P9891)对于饱受战火蹂躏,朝不保夕的贫穷劳动者来讲,这样的税负是难以承受的。其次,私征私派不利于吏治的整肃。不受约束的私征私派,为官吏的贪腐打开了方便之门。“用一派十,用十派千”[3](20,《禁绝火耗私派以苏民困示》),“长吏派一钱则胥吏派数钱,长吏派一斗则胥吏派数斗”[5](政书卷7,《示亲民官自省六戒》)的现象随处可见。由此,不仅致吏治败坏,而且还使政府税收效率大打折扣。再次,私征私派加剧了社会的动荡。百姓因不堪重负,再次逃亡的情况不断发生。因此,当时社会流行着“民间最苦私派”的说法。

二、清政府政策及其分歧与实效

对于各地的私征私派,清政府自入关之始,即态度鲜明,严格禁止。这方面的禁令,最早见于摄政王多尔衮在顺治元年七月十七日,向全体军民发布的一篇谕示中。这篇摄政王谕主旨阐释清政府重要政策,其中历数明末加征“三饷”之害,并宣布“自顺治元年为始,凡正额之外一切加派,如辽饷、剿饷、练饷及召买米豆,尽行蠲免”。同时明确指出,“如有官吏朦胧混征暗派者,察实纠参,必杀无赦。倘纵容不举,即与同坐”,“凡境内贪官污吏加耗受赇等事,朝闻夕奏,毋得少稽”。[1](6,顺治元年七月壬寅条)如此重视和坚决地禁止私派,其目的是要力保免“三饷”政策不打折扣地在各地实施和推广,借此树立新政权革除明末弊政,减轻大众疾苦,惩贪治恶的政治形象。

顺治元年十月十日,顺治登皇帝位,颁即位诏于天下。诏书中再述免“三饷”政策,同时也重申禁止私征私派的政令:“有司征收钱粮,止取正数,凡分外侵渔、秤头火耗、重科加罚、巧取民财者,严加禁约,违者从重参处。”[1](9,顺治元年十月甲子条)就清初政府关于禁止私征私派政策而言,如果顺治元年七月摄政王谕尚是首次提出,整个政策还处于雏形状态的话,那么此时,私征私派之内涵,以及惩治的方式和路径已大致勾勒清晰,可以说该政策已基本定形,并且也形成了相对规范的表述形式。

其后的若干年,每逢清统治者颁布重要的政令文件,几乎都要郑重重述禁止私征私派的政策。如顺治二年四月,平定陕西后发布的“恩诏”;同年六月,平定南京后颁布的诏书;顺治四年二月,平定浙江、福建而发布的诏书;顺治五年十一月,追上诸皇祖帝号而颁布的诏书;顺治十一年六月,加上皇太后徽号发布的诏书;顺治十七年正月发布的“省躬引咎”诏书等,都无例外地有类似“额征钱粮俱照万历年间则例,其天启、崇祯年间加增,尽行蠲免,通行已久,如贪官污吏例外私派多征扰民者,该督抚按题参重处”[1](131,顺治十七年正月辛巳条)的陈述,表明了清政府政策的连续性及惩治私征私派行为的决心。

进入康熙朝,私征私派问题继续受到高度关注,惩治的措施也进一步严厉。在顺治时期,对于私征私派官员的处理,一般采取“题参重处”的方式进行,即由罪官的上级予以举报题参,最终根据犯罪情节轻重给以相应处罚。但是在康熙三年,清政府将惩处的措施升级为“革职”。《清朝文献通考》有这样一条记载:“(康熙)三年……倘州县官将已完挪用,捏称民欠,并加派私征者,革职。其该管官不行参报者,罪之。”[11](2,《田赋考二》)在《清圣祖实录》中,也有相似的记录:“(康熙三年五月甲子)户部议覆,四川道御史马大士疏言,欲杜州县私派之弊,宜严上司容隐之条。查州县官征收钱粮,有以完作欠,并加派私征,弊端百出。嗣后司道府厅等官朦隐不报者,督抚题参,将司道府厅官革职。若司道府厅等官具报督抚,而督抚隐匿徇情不行题参,听科道官指名题参,将督抚降五级调用。从之。”[10](12,康熙三年五月甲子条)对比两者不难发现,其内容大体相同,均是记录清政府就私征私派问题,对违禁地方官处罚的决定。但也存在着明显的差异。前者明述将州县犯官革职的决定,而对其上级的处罚,则仅以“罪之”笼统记之;后者没有处理州县犯官决定的记载,却详述了对其徇情失察各级上司的惩处措施。

上引两书之记载,很可能出于同一个源文件,只是各自所记内容的侧重点和详略不同。无论如何,它们明白地告诉了我们如下信息:(1)对私征私派州县官的处理,由“题参重处”改为“革职”,加重了处罚;(2)对包庇或清查不力之上级地方官员,分别予以“革职”及“降五级调用”的处分,加重了他们的相关职责及惩罚力度;(3)应该注意的是,此时的“革职”政策是针对在征收钱粮过程中,有“以完作欠”,或“将已完挪用”的州县官提出的,尚未泛指所有的私征私派行为。

康熙十七年,禁止私征私派的政策更加明确和严厉:“州县官克取火耗,加派私征,及司道府徇隐不报者,皆革职提问;徇纵不参之督抚,革职。”④违禁革职之处分,覆盖地方各级政府。

除了不断严格禁令之外,清政府还在制度上做文章,健全和完善赋税制度,以加强对地方政府征派行为的约束与规范。顺治三年,清政府制定《赋役全书》,颁行全国。《赋役全书》是征收赋税的准则和依据,其税收科目与数额,基本沿袭明朝万历年间规定,所谓“钱粮则例,俱照万历年间”,“原额以明万历年刊书为准”。[1](112,顺治十四年十月丙子条)《赋役全书》所载内容:“先开地丁原额,继开荒亡,次开实征,又次开起运、存留。起运分别部寺仓口,存留详列款项细数。继有开垦地亩,招徕人丁,续入册尾。每州县各发二部,一存有司查考,一存学宫令士民检阅。”[11](1,《田赋考一》)其后,顺治年间对《赋役全书》仍不断修订,逐步完善。毫无疑问,清政府颁行《赋役全书》的最主要目的,是要据此清理各地混乱的赋役关系,建立正常的税收体制。而遏制私征私派,也是其政策的着重点。顺治皇帝曾讲,正是出于“有司额外加派,豪蠹侵渔中饱”的担忧,才决定编制并不断修订《赋役全书》。[1](112,顺治十四年十月丙子条)

顺治六年,清政府又建立了“易知由单”制度。“易知由单”是地方州县政府发给纳税者的征税通知单,上面详列纳税者应交各项税额及税项。“易知由单”更是针对赋税征收中私征私派行为而设立的。制度的设计者试图通过两个环节,达到“以杜滥派”的目的。其一,告诉纳户税收实情。“易知由单”所载税额税项,均依据于《赋役全书》,“每年开征一月前,给散花户,使民通晓”。顺治十五年,又将清廷“申饬私派之令,刊入易知由单,使闾阎之民共晓”[11](1,《田赋考一》)。以此防止地方政府及吏胥欺骗民众,私征加派。其二,加强上级政府监督。顺治十年清政府规定,各地“易知由单”于每年十一月下旬,报送户部,与《赋役全书》比对核查。同时特别制定了“易知由单”报送违限处分例:“凡颁报延迟者,州县官每一个月,降职一级,起送吏部调用;司道府官每一个月,罚俸半年;经承吏胥发配。三个月以上,州县官革职;司道府官各降一级,起送吏部调用;经承吏胥遣戍。该督抚不行指参,以徇纵论。”⑤处罚可谓严厉,用意很明显,杜绝地方官的恶意拖延,蒙混过关。

在清初统治者的思想理念中,私征私派行为等同于贪污受贿,行私派者即为贪官。这种意识非常深刻清晰,且由来已久。入关之初,清政府对此已有明确表述。顺治元年七月,天津总督骆养性奏请准许征收火耗。摄政王多尔衮回复:“正赋尚宜酌蠲,额外岂容多取,著严行禁革。如违禁加耗,即以犯赃论。”[1](6,顺治元年七月甲午条)这等于是提出加征火耗等同贪赃的司法理念。顺治五年,清政府还将私征私派与贪官污吏直接联系在一起。“其天启、崇祯年加增尽行蠲免,通行已久,如有贪官污吏例外私派多征扰民者,该抚按官纠参重处。”[1](41,顺治五年十一月辛未条)这是该年十一月,为追上诸皇祖帝号颁布的诏书中的一段文字。顺治十四年、十七年,清政府再以诏书的形式,将此重申于天下。[1](108,顺治十四年三月癸丑条;卷131,顺治十七年正月辛巳条)

因为视私征私派为贪污受贿的性质判断,以及由此产生的司法理念,使得惩处贪官的律条也大都直接适用于私征私派的案件。在实际的审断中,在地方官私征私派所得中,除用于公务的部分外,均被视作贪污,依据其数量之多寡,参照贪赃枉法律例惩处。

然而,在清初统治集团内部,关于私征私派行为性质的认定及其严禁政策,却始终存在着分歧。这里出现了一个怪现象,积极发表不同看法,甚至提出反对意见的,不是那些有问题的官员,而往往是被清廷褒奖、社会认可的所谓的“清官”。被康熙皇帝称为“清官第一”、社会舆论誉为“天下廉吏第一”的两江总督于成龙[5](《新补·于成龙传》),曾长期担任州县官。他就根据自己为官的经历与经验,明确提出不同意见:“夫杂派之禁,奉旨严饬,不啻再四。然亦有确不可少者。每岁之中,造由单纸张工墨有派,在县造实征纸张工墨有派,药材本色额银不足有派,表笺包袱额银不足有派,春秋二祭礼不敢俭,起解编银水脚盘费有派,两次奏销水脚费用有派,是皆一定之例,万不能除。”[5](政书卷1,《再陈粤西事宜》)于成龙的观点很明确,地方杂派中的许多征项是“万不能除”的。

清初曾任山东郯城、直隶东光两地知县,后以“造福地方”、“施惠百姓”为宗旨总结多年为官经验汇集成《福惠全书》的黄六鸿,也发表了类似的见解:“愚以为,陋规有可不必革者,有斟酌其间而因革相半者,有断断乎必宜革者。如火耗一节,每两三、五分,铢积而黍累之,出之者未觉其难,取之者原因乎众。以及牙杂诸税,稍有赢余,犹遗秭滞穗之利也,得之宁为贪乎?此可不必革者也。如冲剧之区,供应浩繁,车驴派之地方,刍藁输之户亩,照部核开销,亦不得已之需也,但不可借端苛敛,染指其间,使百姓得以借口。此斟酌其间而因革相半者也。”[7](3,《莅任部·革陋规》)“火耗”之征是清政府明令严禁的,“车驴”运输之额外课派也属违法,但黄六鸿却认为,可征而不可革。于成龙、黄六鸿的观点,代表了清初相当一部分地方官,特别是州县官的看法,与中央政府的认知存在着较大距离。⑥

与前朝一样,清初统治者治理私征私派问题的效果也非常不理想。尽管中央政府三令五申,持续高压,不断加大政策力度,但是,各地私征不仅未现实质性遏制,且有日益严重之趋势。时人对此曾有“革火耗而火耗愈甚,禁私派而私派愈增”[2](267P9963)的总结和评述。清朝皇帝对此非常了解,深知问题的严重与复杂。康熙七年,康熙帝曾对户部官员讲:“道府各官于州县尤为亲切,州县如有私派滥征,枉法婪赃情弊,督抚各官断无不知之理。乃频年以来,纠疏甚少。此皆受贿徇情,故为隐庇。即间有纠参,非已革职,即物故之员。其见任贪恶害民者,反不行纠参。甚至已经发觉之事,又为朦混完结。”[10](26,康熙七年六月戊子条)这种情况在整个清初基本没有大的改变。康熙十四年,康熙皇帝又谕:“近来供应大兵,恐有派累民间,虽屡奉上谕禁止,有司未能实心奉行,应敕督抚严禁。一应军需,不得私派,夫役不得先期拘禁,征收钱粮,正项外不得丝毫科敛。”[10](53,康熙十四年三月乙丑条)谕旨重申了禁令,但也清晰反映出清政府的无奈与政策乏术。

三、清初私征私派难禁的制度性因素

谈到私征私派禁而不止的原因,人们往往会联想到吏治的问题。清初统治者也是这样认识的,他们正是依循整饬吏治的思路去治理私征私派问题的。然而,这只是问题的一个方面,在其背后还存在着更深层次的原因。

清初地方政府财政经费普遍严重不足。清制,州县政府的财政经费主要来源于当地税收中的“存留”部分。政府的常规支出,主要包括“驿递之工料”、“孤贫之口粮”、“监仓禁卒铺司兵之工食”、“坛庙之祭祀”、“宾兴之典礼”,以及“官俸”、“役食”诸项,而处于战争状态下的清初,地方财政支出则首重“驿递”,所谓“支放中之急项,莫先驿递”[7](7,《钱谷部·解给·支放缓急》),即首先要保证驿站之各项需求,因为它直接关系战争的进程与胜负。然而,驿站经费恰恰是地方政府最难以承受的开销。不断增加的驿站支出,远远超出州县财政能力。江苏云阳县,“路当南北冲衢,浙闽咽喉。……近因兵马往来,差使络绎,工食不敷,人夫所存无几。廖廖数人,俱皆枵腹,鬻卖妻孥,苦难承值,驿递每致倒废。时遇差遣,动撮库帑,应付无补”[12](13,《赋役八·云阳驿》)。常州府之“毗、锡二驿,路当孔道,差使往来如织。兼今闽浙防剿,兵马不时经临,支应浩繁,苦不敷用”[13](8,《徭里》)。到康熙二十年时,直隶相当多的州县驿站经费仍存在很大缺口,其甚者,经费缺额竟高达70%以上。⑦

州县政府的办公经费亦多匮乏。顺治十三年,广西灌县官员应循例携带《赋役全书》进京“朝觐”。清廷考虑到地方财政紧张,令“免官朝觐,止差吏赉册”。这样,灌县进京“盘缠”及“造册纸札”费用仅为白银60两。尽管如此,该县该项财政存银只及所需数额的一半,册籍无法送京。⑧清初,许多地方政府的衙署破坏严重,却无力修复。于成龙自述,顺治十八年八月二十日抵达广西罗成县赴任,“黎明上任,无大门,无仪门,两墀茅草一如荒郊。中堂草屋三间,四围俱无墙壁。哀哉,此一活地狱也”[5](政书卷1,《治罗自纪并贻友人荆雪涛》)。山东蒙阴县的情况则更糟糕。据载:“县署规模狭隘,及查库、查监、查仓,皆数椽茅屋,宛若斗大。其六房皂役,又皆无栖身之所。”[14](P682)蒙阴县衙无地办公,又无钱修复,不得已借占民宅。“厥后县令屡易,新旧因循,以公氏之私宅,为县宰之官署。”[14](P687)直到康熙二十八年,蒙阴县仍始终赁租民宅,借地办公。

由于经费的极度缺乏,且又筹措无门,一些地方政府不得不采用非常办法,缓解资金困境。顺治十六年五月,吏部奉旨饬令湖南巡抚彻查其所属衡阳县违例借支一案。“衡阳县十年分委署知县任之大,借支银二十四两。接署知县王昌期,借支银七百六十二两七钱一分零。十一年分,接署知县王昌期借支银五百八十一两一钱。”经查,两任知县均因公务紧迫,经费无着,不得已借支库银,“无侵欺入己”。[6](37册,PB20734)财政运作中的借支透支,清律是严格禁止的,违者追赔治罪。州县政府知其不可为,但无他法,所谓税赋“输解不能如期,而公家之急用每难刻待,是以通融那应,皆时势使然,实非得已也”[6](26册,PB14849)。清初地方财政的这种违规运作较为普遍。浙江省,顺治“八、九、十、十一年分,那借银五十三万三百一十四两,并已征在官那用银三万九千九百九十二两”[6](26册,PB14849)。顺治十四年,山东“济南等府淄川等十四州县各官任内各役透支存留钱粮”[6](33册,PB18855)案发,清政府下令彻查。这些案例从一个侧面折射出,清初地方财政匮乏的普遍性及严重程度。

更有极端的情况。清初竟发生州县官因经费无着,情急自杀的事件。顺治十年十二月十七日,河南汝阳县知县许应鲲于当日五鼓时分在家中自缢身死。据称,“汝宁弹丸小郡,偏僻孤城。近来遂成冲繁孔道,兵马络绎不绝,粮草催呼难应”。许应鲲虽百般筹措而不得,“夫马紧迫,更无措置,智拙见短”。[6](18册,PB10112)这一事件说明,在汝阳县,有限的地方经费再也无法应付迅速膨胀的巨大支出需求。应该特别指出的是,汝阳一案并非孤立个案,清初各地不断发生,并引起统治者注意与重视。顺治十四年十月,顺治帝谕:“近来有司各官,每值驿递冲繁,支吾无术,至有情急自尽者,殊为可悯。致此之由,或因他省协济钱粮,不肯按期照数解交;或因兵马经过,供应粮料等项,原许动支正项钱粮,事后司府迟留抑勒不与销算;或因粮单勘合,火牌之外,官役横加勒索,窘辱不堪。种种情弊,深可痛恨。”可见,财政经费的极度缺乏,已成困扰清初地方政府的首要问题。

造成清初州县财政极度困窘的原因,从社会层面讲,经济生产遭受战乱破坏,导致地方税收大幅减少,以及由于战事的频繁,使地方支出急剧增加,这些都是重要的直接的因素。但除此之外,还存在着不可忽视的深刻的制度性原因,即中央政府对地方财政的持续性的削减与紧缩。

清初,与地方政府一样,中央财政也处于异常紧张的状态。顺治八年时,清廷“钱粮每岁入数一千四百八十五万九千余两,出数一千五百七十三万四千余两,见在不敷银八十七万五千余两”[6](15册,PB8421)。到顺治十一年,从预算情况看,形势似有好转,财政赤字消除。⑨但财政困难的局面未得到改变。各地征收赋税难于足额,钱粮拖欠,无法按时按量征解。据户部统计:“直隶各省自顺治元年至十七年,拖欠银共二千七百万两有奇;米,七百万石有奇;药材,十九万斤有奇;䌷、绢、布匹等项,九万有奇。”[10](12,康熙三年六月庚申条)此外尚有“临时水旱灾伤蠲免”,致税收进一步减少。与此同时,因变幻莫测的战事,而随时有大量的军需物资需要采买,这些支出大都在政府预算之外。顺治十三年六月,顺治皇帝焦虑地对大学士们讲:“近因钱粮不敷,每日会议,全无长策。”[1](102,顺治十三年六月癸巳条)增加财政收入,几无任何办法。压缩地方财政是清初用来解决中央经费不足的最重要政策之一。在有限的全国税收之中,尽可能地减少地方政府的支用份额,以满足不断增长的中央财政的需求。在清初统治者看来,这似乎是最有效和便捷的办法。顺治五年,清政府议减“在外大小文武各衙门额设公费等项”[1](41,顺治五年十二月乙卯条)。其后,不断有新裁减措施颁布实行。

顺治九年四月,户部“以钱粮不敷”,奏请裁减州县用度:“州县修理察院铺陈家伙等项银两应裁;各州县修宅家伙银两应裁;州县备各上司朔望行香纸烛银两应裁;在外各衙门书吏人役,每月给工食银五钱余应裁;各州县民壮五十名,应裁二十名;知府并各州县灯夫各四名,同知、通判、推官灯夫各二名,各州县轿夫四名,岁支工食银两应裁。”奉旨,除民壮、灯夫、轿夫外,余均准裁省。⑩

顺治十三年九月,清政府再次大规模削减地方财政。“应裁直省每年存留银两:抚按道臣巡历操赏花红银,六千二百九十二两;预备过往各官供给下程柴炭银,一十七万一千六十四两;督抚按巡历造册纸张摃箱银,二万八千九百一十六两;衙门桃符门神价值银,一千四百二十一两;孤贫口粮柴薪布匹银,八万七千七百六十七两,俱应全裁,其孤贫口粮柴薪布匹,于各州县赎谷预备仓粮内支给;朝觐造册送册路费银,一万七千六百二十二两;生员廪膳银,一十九万二百二十七两,俱应裁三分之二;考校科举修造棚厂工食花红银,一十七万六千一百七十五两;乡饮酒礼银,九千三十两;修渡船银,四万一千四百一十五两;修理察院公馆银,一万二千一百五两;进表路费银,七千二百五十三两;渡船水手工食银,二万一千七百七十七两;巡检司弓兵工食银,四万六千五百七十九两,俱应裁其半;督抚书役工食银,俱应照府州县例给发;凡裁银七十五万三千六百三十四两六钱。”[1](103,顺治十三年九月辛未条)此次裁减地方政府经费,其力度之大,远超以往任何时期。

进入康熙朝,裁减地方经费的新举措仍在不断推出。特别是在康熙十二年“三藩”乱起,迫于庞大军费的压力,清政府又予大幅削减。但是关于这方面的情况,清代官书讳莫如深。不过仍存蛛丝马迹可寻。如《清实录》载,康熙十七年,康熙帝谕吏、户、兵诸部:“逆贼吴三桂背恩煽惑,各处用兵,禁旅征剿,供应浩繁。念及百姓困苦,不忍加派科敛,因允诸臣节次条奏。如裁减驿站官俸工食及存留各项钱粮;改折漕白二粮、颜料各物;增添盐课盐丁、田房税契、牙行杂税、宦户田地钱粮;奏销浮冒、隐漏地亩,严行定例处分;用过军需,未经报部,不准销算。以上新定各例,不无过严。但为筹画军需,早灭逆贼,以安百姓之故。事平之日,自有裁酌。”[10](72,康熙十七年三月壬午条)平定“三藩”后,康熙帝又谕百官:“因军兴不给,裁减官员俸禄及各项钱粮,并增加各项银两,仍未复旧。每一轸念,甚歉于怀。”[10](99,康熙二十年十二月癸巳条)可见,此非一般性裁减,其对地方影响之大,连康熙皇帝也始终惴惴不安。

在一些地方志及清初档案中,保留着这方面的材料,使我们得以对当时的情况有所了解。据康熙《常州府志》记载,康熙十四年后,从巡抚衙门到州县,各级政府均有大量款项被中央裁减,改充兵饷。仅以该府所属州县为例,其资金被全额裁撤,分文不予留存的项目有:书办、库书、仓书工食银,心红纸张银、朝觐造册纸张路费银,过往上司下程小饭中伙银,儒学生员膳夫银,季考通学生员考卷银等。此外,修监银被裁省四分之三。[13](8,《徭里》)更为严重的是,地方官员的俸银也在被裁撤之列。据载,常州“兵备道官役俸工各款,自康熙六年间,全裁充饷”[13](8,《徭里》)。档案中也有所反映,康熙十四年,江南总督巡抚布按等官员俸银,被全裁充饷。[15](P317)

就裁减的力度而言,康熙朝并不逊于顺治朝。江苏省吴江县顺治十四年《赋役全书》载,该县有各项“裁款充饷银二千六百六十两”。而在康熙十九年《赋役全书》中,此项裁减银上升为5295两,增加了几近1倍。[16](15,《田赋》)由此,归属于地方政府支配的“存留银”,也相应地大幅减少。如常熟县,据该县康熙十九年《赋役全书》,全县“各衙门俸工役食、白粮公费并复编修船等项,除旧裁外,该银七千七百四十二两七钱五分二毫一丝八忽零。……内有白粮经费银二千六百四十七两三钱七分一厘五毫,余银内节次各案奉裁充饷银四千二十九两五钱零,遇闰银二百三十两三钱八厘一毫零,实存支给银八百八十两二钱五分九厘八毫二丝”[17](8,《田赋下》)。经顺治末及康熙朝十余年的历次裁减,常熟县实际可支配的“存留银”,还不到顺治十四年时的18(《世祖章皇帝实录》卷64,顺治九年四月丁未条;《清朝文献通考》卷41《国用考》)

对于州县政府来讲,来源于正途的财政资金,即中央政府划拨的“存留银”,随着时间的推移越裁减越少,而地方的各项支出,由于军事战争的延绵,却仍在不断地膨胀和增加。在这种情况下,只有另辟蹊径,寻找资金,补充经费的不足,才能避免地方行政的停摆。增量的资金,只能来自于民间,通过规制外的征派而实现。

因此,湖南慈利县以“公费无出”,于顺治十年“强令里长高文忠、张万臣等,赴县递呈,情愿摊派。每里私派公费三两,共一百六十两”[6](22册,PB12318)。陕西省华州,“地当冲要”,额设驿马不敷使用,私向里民“额外多派马一十五匹,每年索帮里下豆六十石,草一万二千斤”。又因州衙缺少吏役,未遵裁革皂吏之令,私自留用41人,其工食银派征于民,“每名里下私帮银一十三两”[6](21册,PB11833B11834)。陕西汧阳县,顺治九年时地方残破,县官俸薪不足“家口费用”,29岁的知县王某,遂自备牛种,交令“里长们开垦荒地,每里收租二十石,四里共收过八十石。九、十两年,共一百六十石”[6](21册,PB11900),以补家用。

康熙初曾任江南嘉定知县,后又做过直隶灵寿知县的陆陇其,在清代有“清廉亲民”之称,熟悉社会情况,深谙州县为官之道。他对清初的私征私派问题,做出了这样的分析:“查赋役全书旧额,有一项人役,则有一项工食,有一项公务,则有一项钱粮。盖未有用其人而可不予之以食,办其事而可不费一钱者也。用人而不予以食,则必至于卖法。办事而求不费钱,则必至于派民。自兵兴之际,司农告匮,将存留款项,尽行裁减。由是州县掣肘,贪墨无忌,私派公行,不可禁止。百弊之源,皆起于此。”[18](1,《时务条陈六款》)可见,当时已有人窥到事情的本质。

通过私征私派暴露出来的清初地方财政中存在的问题,并没有因“三藩”平定、台湾统一、全国性大规模战争的结束而得到解决,地方经费依然严重不足,以至最终形成地方财政的体制内运行与体制外运作共存的特点与局面。雍正皇帝继位后,先后推行了“耗羡归公”、养廉银制度等一系列重大改革,对地方财政进行全面整顿,试图将各地的财政资源与运作,全部置于中央政府的控制和监督之下。事实证明,改革虽有成效,但目的并未达到。终至清末,体制外运作始终是地方财政无法割舍的重要组成部分。

注释:

①事实上,减税政策并未真正实行,明末“三饷”很快恢复征收。

②“如收解钱粮,私加羡余火耗。解费杂徭,每浮额数。以致公私一切费用,皆取给于里民。若日用之米蔬供应,新任之器具案衣,衙署之兴修盖造,宴会之席面酒肴,上司之辅设供奉,使客之小饭下程,提事之打发差钱,戚友之抽丰供给,节序之贺庆礼仪,衙役之帮贴工食,簿书之纸札心红,水陆之人夫答应,官马之喂养走差,与夫保甲牌籍,刊刷由单,报查灾荒,编审丈量等项,皆有使费陋规,难以更仆枚举。总之无事不私派民间,无项不苛敛里甲。”贺长龄:《皇朝经世文编》卷20《吏政六》,赵申乔:《禁绝火耗私派以苏民困示》。

③档案:顺治十一年二月十日,浙江巡抚萧起元揭参县官贪黩。张伟仁主编:《明清档案》第18册,第B10253B10257页。清入关后,曾试图革除漕弊,并制定了“耗赠”粮银的征收标准,“每兑漕粮一百石,准加米五石、银五两。此额定耗赠也,向已奉旨颁行。历年既久,未见有遵行如法者。今苏常等处,每兑漕粮一百石,其加米二三十石不等,加银七八十两不等,又暗派联头,科敛公费”。漕粮征收之弊,普遍且严重。见档案:顺治十三年五月十八日,户部尚书孙廷铨题请,严禁私增银米官收官兑积弊。张伟仁主编:《明清档案》第27册,第B15084页。

④清入关后,曾试图革除漕弊,并制定了“耗赠”粮银的征收标准,“每兑漕粮一百石,准加米五石、银五两。此额定耗赠也,向已奉旨颁行。历年既久,未见有遵行如法者。今苏常等处,每兑漕粮一百石,其加米二三十石不等,加银七八十两不等,又暗派联头,科敛公费”。漕粮征收之弊,普遍且严重。见档案:顺治十三年五月十八日,户部尚书孙廷铨题请,严禁私增银米官收官兑积弊。张伟仁主编:《明清档案》第27册,第B15084页。

⑤光绪《大清会典事例》卷172《户部·田赋·催科禁令》。该书卷107《吏部·处分例》又载:“(康熙)十八年覆准,州县等官私加火耗及私派加征者,革职拿问。其司道府官隐匿不报者,亦革职拿问。若申报督抚,不行题参,将督抚亦革职。”

⑥清初曾多次发生汉族官员质疑惩贪过于严苛,请求宽缓的事情。如顺治元年十一月,吏科给事中龚鼎孳等奏称:“开国之初,宜从宽大。……若名在卿贰之列,而束缚系绁,下同徒隶,罪止铢两之微,而性命鸿毛,弃如草芥,人孰肯以性命易功名。”顺治十七年十一月,凤阳巡抚林起龙奏,官员犯赃十两以上者流徙之令,“立法过重”,请仍照旧律行。均遭斥驳。见《清世祖实录》卷11,顺治元年十一月癸卯条;卷142,顺治十七年十一月戊寅条。

⑦于成龙地位变化后,其思想主张随之改变,在直隶巡抚、两江总督任上,大张旗鼓地禁止私征私派。如其作为两江总督发布的《兴利除弊条约》中,即将“严禁火耗”、“禁止私派”、“严禁馈送”等列为专条,令州县官执行遵守。见李志安主编:《于成龙集》政书卷7,《兴利除弊条约》,山西古籍出版社2008年版,第187页。

⑧“良乡县,康熙二十一年额银一万四千七两零,本年地丁征银四千一百七十九两零,止足三月有余之需,缺额银九千八百二十七两零,计少八月有余之银。涿州,康熙二十年额银一万四千八两零,本年地丁征银九千九百七十四两零,止足八月有余之需,缺额银四千三十四两零,计缺三月有余之银。通州,康熙二十年额银六千九百七十六两零,本年地丁征银三千五百七十三两零,止足六月有余之需,缺额银三千四百三两零,计缺五月有余之银。三河县,康熙二十年额银四千四百一十九两零,本年地丁征银三千六百八十八两零,止足十月之需,缺额银七百三十两零,计缺两月之银。”见李志安主编:《于成龙集》政书卷5,《畿辅书》,山西古籍出版社2008年版,第150页。

⑨后该县采取向民里摊征的方法,筹足所需银两。见档案:顺治十四年二月,广西巡抚于时跃揭报,官役因公科派审实分别拟罪。张伟仁主编:《明清档案》第三十册,第B17023页。

⑩顺治十一年户部奏称:“今约计北直、山东、山西、河南、浙江、江南、陕西、湖广、江西、福建、广东十一省,原额地丁银三千一百六十四万五千六百六十八两有奇。内除荒亡蠲免银六百三十九万四千两零,地方存留银八百三十七万一千六百九十六两零,起解各部寺银二百零七万六千八十六两零,该臣部项下银一千四百八十万三千八百八十四两零。内拨给十一年分各省镇兵饷银一千一百五十一万八千四百两零,应解臣部银三百二十八万五千四百八十两零,又应找拨陕西、广东、湖广等处兵饷银一百八十万两,又王公文武满汉官兵俸饷银一百九十万一千一百两零,计不敷银四十一万五千六百两零。此外有盐课、关税银,共二百七十二万四百两零,又会议裁扣工食等银二十九万九千八百两零,除补前项不敷银数外,止应剩银二百六十万四千六百两零。又有临时水旱、灾伤蠲免及小民拖欠,数目不能如额。又每遇出征,需用银米及采买物料,喂养马匹草豆赏赉等项,难以豫定。虽此外尚有原无定额杂项银两,为数无多。”见《世祖章皇帝实录》卷84,顺治十一年六月癸未条。

 

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