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刘凤云: 嘉庆朝清理钱粮亏空中的艰难抉择——兼论君臣在地方财政整饬中的不同认识
来源:】《中州学刊》2013年5期 作者:刘凤云 点击数:3497 更新时间:2013-11-29

 

    在清代历史上,嘉庆朝无疑是一个夕阳西下的朝代,这不仅仅是因为“康乾盛世”在此宣告结束,更重要的是此时的清朝已与世界历史的潮流拉开了距离。但是,还需要看到的是,在清代纵向发展的历史上,嘉庆朝与雍正朝似应遇到了同样的问题,那就是一个老皇帝在“宽政”、在“持盈保泰”思想主导下,留下了诸多弊政。只是嘉庆帝没能如他的祖父雍正帝那样以铁腕托起隐藏危机的朝纲,他在整饬钱粮亏空这一关乎国家财政与经济实力的重大问题上,所表现出的瞻前顾后、求稳求全的执政风格,注定了他的统治缺乏应有的执行力度。有关嘉庆一朝清理钱粮亏空的研究,先已不乏论文关注。早在1982年,中国台湾学者刘德美就从安徽的钱粮亏空入手,对清代财政积弊进行了探源,撰写了《清代地方财政积弊个案探讨——嘉庆年间安徽钱粮亏空案》一文,具有开拓性。20世纪90年代以后,诸多学者加入了这一研究行列,诸如贾允河的《嘉庆朝钱粮亏空的原因》、《清朝钱粮亏空的财政制度根源初探》等文分别就官亏、民欠、吏蚀以及财政制度等亏空的成因与源头进行了分析。朱诚如的《嘉庆朝整顿钱粮亏空述论》,对嘉庆一朝的钱粮亏空案进行了总体性的梳理,并对嘉庆帝的清理手段进行了讨论。陈连营的博士论文《危机与选择——嘉庆帝统治政策研究》,从政策推行的角度对钱粮亏空清理的实施作了阐发和评论。赵亮的博士论文《嘉庆朝官员革职案研究》,则关注了对钱粮亏空官员的处分问题。①就上述研究而言,其共性在于着重于对钱粮亏空现象以及国家应对措施的分析,本文的研究仍将全力关注“政治过程”,就嘉庆一朝处理钱粮亏空案的政治实践过程,以及君主与官僚在政策推行过程中的不同认识进行讨论,以揭示皇权与官僚在专制政治中是有各自的不同立场的,而在其背后则是各自的利益驱动。

    一、“徐徐办理”:嘉庆帝谕令各省“以不收之陋规、耗羡之盈余,缓缓归款”

    嘉庆二年(1797),刚刚登基两年有余的嘉庆帝命两广总督觉罗吉庆与广西巡抚台布清查广西常平仓谷,由此揭开了嘉庆一朝清理钱粮亏空的序幕。起因是,吉庆奏报粤西筹运平定川楚白莲教战事的军需粮米迟缓不前,而“广西系产米之区,何至无米碾运?”嘉庆帝遂令吉庆与台布查办,吉庆等以常平仓谷短缺州县“现有谷价银四十一万三千余两存贮司库”,数目相符,均无亏短具奏。②但吉庆等奉命查办此案已半载有余,嘉庆帝怀疑常平仓所储银两,或为道府州县等官“闻风豫为挪借”,吉庆在为广西大小各官开脱,命将吉庆、台布交部严加议处。这似乎表明,嘉庆帝不仅明察秋毫,且有严惩亏空的政治意图与政治态度。随即,嘉庆帝鉴于“各省亏空并非一日,仓谷亏空已成积习”的现状,决定开始全面清理亏空。他说:“朕办理庶务,不为己甚,今特详细指示。吉庆等此次查办,总当以各该州县实贮谷石为凭,如仓谷实有八成以内,其余未经买补,所存谷价无几,其咎尚可从宽,只须交部议处。若仓谷只有六七成,其余一半皆系谷价,即当交部严加议处。傥颗料全无,惟以谷价藉词抵饰,竟应照亏空参办治罪。”③嘉庆帝的这一上谕,是对钱粮亏空清理定下的原则,即必须实贮仓谷八成,八成以下交部按例议处。这个“不为己甚”的基调,虽不及雍正时之严厉,却也不失为一项严肃的政治律令。

    但是,嘉庆四年,亲政后的嘉庆帝虽然惩办了权臣和珅及其党羽福长安等人,贪酷如“郑源寿、胡齐仑、常丹葵者,亦皆严拿纠讯”。④但在清理钱粮亏空上却表现出一种温和政治的意向,这从他对山东与直隶两省督抚对清理钱粮亏空的处置意见上便可以洞之。四年三月,山东布政使署巡抚岳起最先揭报地方亏空实况,他说:“密查东省各州县官亏约有七十余万”,建议严行追赔。疏曰:“今惟有接限勒令完交,而吏治官方亦力加整肃。”然嘉庆帝的批示却是:“徐徐办理,自有成效。百姓足,君孰与不足,培养元气,胜于仓库实贮,奚啻万倍。至于大吏洁己率属,各员裁草陋规皆为善政,以此弥补足矣。捐廉罚银等事,朕必不为。”⑤嘉庆帝在明确表示不欲实施严厉追补措施的同时,要求各省以各项“陋规”弥补亏空。而以“陋规”弥补亏空,当是嘉庆帝为推行清理地方财政、完补清理亏空所设计的“财源”。他反复强调,各省督抚“自应熟筹善法弥补,(弥补)全在上司培养元气,躬行节俭,以不收之陋规、耗羡之盈余,缓缓归款。上行下效,未有不能完之理。”⑥但是,地方督抚们并没有完全领会嘉庆帝的意图,仍以严肃处理亏空为是,四年六月,直隶总督胡季堂提出了更为严厉的处罚与归补亏空的办法。胡季堂奏请将所有亏空官员集中关押省城,勒限追赔买补,原因是直隶亏空向来较他省为多。而且,胡季堂的这一想法是经过深思的,早在嘉庆三年二月,他刚由刑部尚书出任直隶总督不久,就提出“将实系亏缺者勒限买补,分别着追,其因公动用者,于秋成后买补”⑦的分别公私情节、限期归补的措施。此次则进一步要求,“现在直隶各员应提集省城按限追缴,至升迁外省并已回旗籍者,应行文各原籍及该管现任督抚将欠项各员提至省城管押。”胡季堂所奏,遭到了嘉庆帝的斥责和反对,他说:“胡季堂此奏,只为追缴库项悬款起见,而不顾事理之难行,且于各省吏治均有关系,断不可行。直隶各州县皆有地方之责,若因立限追完欠项,俱提至保定省城,则本衙门应办刑名钱谷词讼诸事势必交佐贰及委员经理,不特旷废职守兼恐百弊丛生。”而且,嘉庆帝尤其担心他省仿效,“若各省皆从而效尤,则天下凡有应缴亏项各州县必致一举而空之,试问国家曾有此政礼乎?”“胡季堂何不知大体若此!此直隶未完各款已悬宕三十余载,既须次第清厘,何必亟亟现在”。⑧六月,再次指示胡季堂:“仓库必须弥补,然须行之以渐。为大吏者,正己率属,大法小廉,徐徐化导,革除陋规,自必渐次清厘。若勒限催追,施之于一二贪吏尚可,通省如此,是令加派小民,徒饱私橐耳,再者激成别事,所费益大矣。缓急轻重,可不详思乎。”⑨岳起与胡季堂皆为嘉庆帝重用之人,岳起以清廉实干著名,其政绩被江苏百姓“演为《岳青天歌》”。⑩胡季堂任“刑部年久,于刑名案件办理谙悉”(11)。二人的为政风格不同,但在面对如何清查地方钱粮的问题上,所遵循的原则并无二致,这说明他们的见地在官僚中是有相当的代表性的。对亏空官员实施勒限严追、重者关押省城,这些措施通行于雍正朝,有例可循。官员们欲借助这些措施弥补亏空,并非妄议。

    有鉴于此,嘉庆五年正月,嘉庆帝便向各省督抚发布了清查亏空的特谕,进一步阐明他要“徐徐办理”,并且要密查、密办,弥补亏空的施政方针。他说:“国家设立仓库,原备各省缓急之用,岂容稍有亏缺。若清查过急,州县借弥补为名,复有劝捐派累之事,是为民反成害民之举,理财变为聚敛之弊矣。若勒限在任弥补,则是剜肉补疮,无益有害,朕深知此弊。大抵州县亏空,不畏上司盘查,而畏后任接手。上司不能周知,盘查仍须书吏,临期挪凑,贿嘱签盘,况为期迫促,焉能得其真实。此所以不畏上司盘查也,惟后任接手,自顾责成,无不悉心查核,书吏亦自知趋向新官,不能隐藏册簿。然此皆向来之弊,非近年情形。近年则新旧交相联络,明目张胆,不特任内亏空未能弥补,竟有本无亏空,反从库中提出带去,名曰仿亏空,竟移交后任。后任若不肯接收,则监交之员两边说合,设立议单,其不肯说合者,又令写具欠券,公同书押,以国家仓库作为交易,实属从来未有之创举。凡此弊端,朕在深宫皆知,况亲临之督抚独不知乎!”“总之,百姓不可剥削,仓库不可亏损,其如何从容弥补之法,则在督抚悉心讲求,无欺无隐,密奏章程,候朕酌定,亦不拘年限也。特谕!(12)但在五个月后,嘉庆帝发现各省大员并没有认真执行他的谕旨,便于六月再度传谕各该督抚,“惟当通盘查核,赶紧弥补,据实密奏。所有报销钱粮仍当按限题达,其经征不力之州县,亦当按照未完分数,循例参处,不得将亏缺数目辄行咨部”(13)。强调“密奏”与“不得将亏缺数目辄行咨部”。而且嘉庆帝对此十分坚持,之后,虽有督抚仍以上奏咨部的方式表示反对,却也没能改变嘉庆帝推行密办地方钱粮亏空的做法。直到嘉庆十八年,在湖北巡抚张映汉的奏折中,他再次向各省督抚重申:“嗣后仍遵照前旨,将所属亏空认真催追弥补,并于新旧交代时彻底盘查,每岁年终,将弥补确数据实密奏。俟奏报全完日,朕仍分派大员前往确查,如有短缺情弊,惟该督抚藩司是问,无庸照户部所奏,纷纷咨部。”(14)

    概而言之,嘉庆帝对地方清查钱粮亏空的要求可以归结为三点:一是“密奏章程”,就是由各省督抚自行提出清查本省亏空的办法,自行实施本省的清查事宜,不设统一清查与弥补方式。至于亏空数额、清查状况不必咨报奏闻户部,只要密报皇帝即可。二是“徐徐办理”,“不拘年限”。就是对于弥补亏空不限具体时间,朝廷只要完补结果。三是“百姓不可剥削”,“捐廉罚俸不可为”,就是不苛民不损官,惟赖耗羡盈余、“裁草陋规”,补足亏空。由此可以认为,嘉庆帝所要推行的是不折不扣的温和政治,这与雍正帝“限以三年”,“凡有亏空,无论已经参出及未经参出者,三年之内务期如数补足”,“如限满不完,定行从重治罪”的凌厉执政相去甚远。而这种温和政治出台的背后,又是基于怎样的考虑呢?

    首先是嘉庆帝鉴于亏空年久、牵涉官员众多的现状,欲“宽其既往之愆”,注重归补,以保持官僚队伍的稳定。所谓“原以亏空之案官非一任,事阅多年,若概行查办,则经手亏缺及接任虚报各员皆当按例治罪,人数未免众多,或尚有贤员亦觉可惜,是以宽其既往之愆,予以弥补之限。此系朕格外施恩,各该督抚惟当实力查核,将该省实在亏缺若干,其离任各员如何追缴,现任各员如何弥补,并作何分别年限一律清厘之处,一面查办一面据实密奏,方为实心任事之道。”(15)他力图在不损害所有官员利益的前提下妥善弥补亏空。为此,他对督抚大员的监督,寄望于考成约束。“朕所以不即严办者,原以各该督抚自顾考成,明知所属仓库短缺,断无不上紧筹办之理,果能不动声色全数补完,何必因此辄兴大狱?(16)其次,也是最重要的一点,就是嘉庆帝担忧严厉的追查,将导致官员借端苛派百姓。所谓“州县借弥补为名,复有劝捐派累之事,是为民反成害民之举,理财变为聚敛之毙矣。”(17)因此他在嘉庆五年三月颁布特谕,曰:“亏损之由非一朝一夕,则补助之道岂可骤施,况应酬交接之人存亡离散,无可着追,忍令现任之人倾家荡产乎!况亦必不肯倾家荡产,反借此以剥削小民,肥家入己。此事朕见得清,知得透,然则任其亏缺耶!(18)

    百姓的基本生存利益乃关系到国家的长治久安,是国家长远利益所系。对此,嘉庆帝深有感触。他即位不足半年便开始面对川楚陕白莲教发动的反清战争,而在他执政近十年中都在忙于调兵拨款、筹备军需。他从中得到的教训便是,地方官吏的剥削和贪腐,即“官逼民反”是导致这场反清战争的最直接原因。不能不说,川楚陕白莲教的反清,对嘉庆帝的治国理念产生了重要的影响。

    但在如何清理和弥补钱粮亏空的问题上,还存在着中央与地方之间的利益平衡问题,嘉庆帝似乎过分强调了国家或者说中央政府对完补结果的要求,而忽视了地方政府弥补亏空的实际能力。也就是说,各省的陋规与羡余是否能够满足需要弥补的亏空数额,嘉庆帝此时并没有顾及到,而这一点恰恰就成为各省督抚藩司在清理和弥补亏空的问题上屡屡与之相左的原因所在。

    二、咨部揭报:各省巡抚藩司意在勒限严追、弥补亏空

    嘉庆帝下达密查密办、清理亏空谕旨后,各省虽有行动,但实力推行者少。所谓“近日各省清查亏空,惟闻广东、浙江不动声色,以次清厘,办理已有成效,其余多系漫无章程,未见认真经理”(19)。在各省督抚、布政使所上的弥补章程中,只有广西巡抚谢启昆得到嘉庆帝的称许。嘉庆五年八月,谢启昆奏称:“请饬下各省先查实亏之数、原亏之人,如律论治,其无着者详记档案,使滑吏无可影射。多分年限,使后任量力补苴,不必展转诛求,亦不必成功旦夕。”“惟率司、道、府、州省衣节食,革去一切陋规,俾州县从容弥补。”(20)又说:“臣前在山西浙江藩司,任内禀商抚臣,缜密设法追缴,将山西亏银八十余万两全行补完,又将浙省积亏弥补十分之五,从未咨部,亦未咨追原籍,盖因原亏之员大半死亡遣戍,其子孙贫乏者居多,一经咨部查追,纷纷滋扰,徒饱胥吏之囊,仍不过以家产尽绝咨覆完结,求其照数追缴者实无二三。而现任之员反得以案已详咨脱身,实与帑项全无裨益。”并声称查明通省库项未完者共三十九州县,覈其亏数廉羡多寡,分限三年按月交库。奏入,嘉庆帝批示曰:“必应如此办理。”(21)谢启昆的不可限期过激、过急的弥补亏空方法完全契合嘉庆帝的设想,而且他已在山西、浙江藩司任上有过以陋规弥补亏空的经历,故提出三年为期完补。然即便如此,嘉庆帝还是担心他有些过急。批复曰:“所论甚是,三年有成,亦不为缓。”(22)

    但是,如谢启昆者终属个别,对于嘉庆帝弥补亏空的原则,督抚中或没有领会或不能接受,各行其是者居多。例如,直隶总督胡季堂在被嘉庆帝斥责后,虽然表示:“臣因直隶未完各款,悬宕三十余年,奏请赏限追缴,仰蒙训示,惶悚尤深。”(23)并按照嘉庆帝的指示,在嘉庆四年十一月奏准直隶清理亏空的具体章程,将亏欠各员,按照亏空银数多寡,限年追完,三万两以上者最多限以五年,此内不及一万两者革职从宽留任,其数逾一万两者革职离任。(24)胡季堂于嘉庆五年十月离任,由布政使颜检护理直隶总督。但从后来直隶不断出现的续亏来看,无论是胡季堂还是颜检都没有认真执行过对亏空的清理和弥补。

    而各省督抚,如安徽巡抚荆道乾、湖北布政使孙玉庭、闽浙总督玉德等人,大都主张严查严追。嘉庆五年二月,安徽巡抚荆道乾有“弥补亏空章程八条”。曰:“一、各员旧亏应各按各任分别严追。一、勒提现任各员节省之项,按大中小缺分酌定银数,提归司库。一、离皖各员应分别咨追。一、仓库抵款应责成现任变追。一、年久无着之项,应于历任失察各上司及滥行出结之员摊赔。一、此次清厘之后,每年上司盘查及新旧官交代,不许沿习故套,率以无亏捏结。务将己未完各数于结内声明,题咨存案。一、追出银两,买补仓谷,应责成该管道府州赔补。一、现任州县开报旧亏不实,应着开报之员赔缴,报后续亏,应将现亏之员参办,其徇情之接任官及明知不报之上司一并严参,以绝流弊。”(25)不难看出,荆道乾的基调就是“严追”。不但严追旧亏,对离任有咨追、现任有变追,无着之项摊赔,徇情者严参等。湖北布政使孙玉庭的弥补章程虽不及荆道乾的周全,但提出了按照亏空数量分别处分的具体办法。他说:“请将亏数在一万两以内者,先行革职离任,调至省城,分别银数多寡,勒限完缴。如限内全完,奏请开复,逾限不完,即行监追,照例问拟。其在一万两以上者,仍立即奏参监追,毋庸先行予限措完。内有升调别省及已回旗籍者,均请照此办理,已故者照例在家属名下着追。”孙玉庭的“革职离任,调至省城”等措施,仍然意欲依法处置亏空官员。(26)由此可以看出,督抚们似乎没有顾忌到嘉庆帝的三令五申,乃至自行“咨报户部”,致亏空实情白于天下。所谓“近日督抚中,如岳起则将江苏省盘查案内亏缺一事,抄录朱笔密批,咨报户部。荆道乾则将安徽省州县交代展参案内,以仓库有亏,声明咨部。惠龄则请将山东省未完州县处分,暂缓例议,均属非是。”嘉庆帝强调他反对督抚们此种做法的原因:“各省亏空一事,朕既责成各该督抚密行查办,自当仰体朕意实心经理,岂得以和盘托出。即可自占地步置身事外乎!况一经报部,即当按例参办,又岂能姑容不肖之员使之无所畏忌耶!(27)

    然而,虽有嘉庆帝点名斥责,地方督抚中依然有我行我素、公然“犯禁”者。嘉庆六年四月,江西巡抚张诚基奏报通省亏空并咨部,对此,他解释说:江西钱粮除民欠外,“其余悬欠尚多,若不将现在追赔弥补之数造册咨部,部中于钱粮数目无可稽核,且亏陪各项若仅由外省着追,本员既无停升革职之明罚,原籍又无承追之处分,恐观望延挨,终成悬宕。是以不得不照原章咨部核办。”并奏称“仓库两项实尚有未完银八十三万九千九百一十八两零,统计应追之人共一百八十二员”。(28)五月,嘉庆帝颁诏斥责张诚基,曰:“所奏大谬,无此办法。各省钱粮仓库原应存贮充实,不得丝毫短少,设稍有亏缺,各督抚本当据实参办,至于弥补二字,原不可直达朕前,岂可公然咨部办理?”嘉庆帝认为,“江西地方安静,年岁屡丰,并未有需费浩繁之处,何以自乾隆四十一年至嘉庆四年各州县亏空银数至八十三万余两之多。张诚基身任江西巡抚已阅多年,盘查仓库无亏,俱有奏案可据,今乃亏短如许之多,安知非该抚任内各州县任意亏缺归咎前人,作为历任亏项,思以罚不及众为属员开脱”。“今竟敢一面奏闻,一面咨部,岂以如此办理,伊即能幸免罪戾耶!”命将张诚基原折掷还,其咨部之案亦令部臣速行驳回。(29)从嘉庆帝的斥责中不难看出,张诚基咨部的动机有问题。首先,他出任江西巡抚有年,以往并无亏空奏闻,而今骤然亏至83万余两,故有将任内亏项转嫁于前任之嫌。其次,张诚基还有试图通过咨部奏闻亏空,得仿照直隶特例,将“亏空各员姑免治罪”。虽然如此,但是咨部奏闻,则意味着须按例清理亏空,它客观上反映出各省督抚的一种政治态度。而且,紧随张诚基的还有云南省的督抚以亏缺清册咨部,云贵总督“书麟先将奉到清查云南仓库亏短银数分别追赔之朱批率行送部,已属错误,而(继任总督)琅玕等又将追赔各员清册一并送部”(30)

    需要指出的是,在上述公然违背嘉庆帝旨意的督抚中,“岳起、荆道乾操守素好,均能实心任事之人。”岳起屡请严饬吏治,荆道乾“自简任封疆办理地方事务,俱能整饬。”(31)而书麟“清廉公正”,在乾隆末年各州县因上司加派而亏空累累时,“书麟独善其身”(32)。张诚基、琅玕等自身也并无贪酷勒索劣迹的传闻。因此,他们的政治态度并非尽为掩饰或徇庇属员,而是以各种方式表达着自己对推行清理亏空的意见。所以“咨部”,不过是主张依法办事,而“一经报部,即当按例参办”(33)。清代“州县亏短仓库,法禁綦严,自应革职监追,查抄严办”(34)。也就是说,督抚咨部奏闻的目的在于要依法清理亏空,依法追究亏空责任人,而不是以节省开支,搜求羡余、陋规等进行弥补。其个中的原因,还在于仅以羡余、陋规等根本无法完补巨额的亏空,各省督抚及藩司们“难为无米之炊”。他们在承担清查并弥补亏空职责的同时,也要承担因失职而遭受处罚的风险,所以他们必然要考虑如何履行自己的职责,其政治态度及立场的背后,是为官者自身权力与利益的考虑。

    三、“原款无着,后亏复增”:清理亏空在两难中被迫调整

    纵观嘉庆一朝,其清理地方钱粮亏空的重点无外乎直隶、安徽、江苏、山东,以及甘肃等省,其原因不仅仅是这几个省的亏空数额巨大,还在于在清理亏空过程中不断发现新的亏空、也称“续亏”,续亏额多达百万至数百万两。也正是在如何面对续亏的问题上,迫使嘉庆帝不得不作出相应的政策调整。

    第一,直隶续亏案,迫使嘉庆帝认同“不按例严追,无以示惩”。嘉庆十年,新任直隶布政使裘行简揭报出直隶出现续亏,再次在朝中引发对如何清理钱粮亏空问题的关注。据裘行简查奏:“直隶初次清查各属亏短银二十七万有奇,二次清查则一百五十二万余两,皆经奏咨有案,至嘉庆六年以后又复三次清查,未经奏咨者已有二百六十四万余两,后此沿至九年为止,其亏缺又不知凡几。”(35)也就是说,直隶出现了清查亏空越查越多的情况。

    这是一个令嘉庆帝震惊的消息,而奏报者也需要讲真话的勇气和胆识。裘行简为工部尚书裘日修之子,嘉庆六年,由太仆寺卿升任河南布政使,迁江宁、福建藩司,九年十二月,再调直隶藩司。(36)据记载“行简锐事清帑,司册目十有一,创增子目,支解毫黍皆见,吏不能欺。九年,入觐,会仁宗欲清厘直隶仓库,嘉其成效,特以调任”。自嘉庆十年正月开始,裘行简对直隶钱粮亏空状况“彻底清覈,逐条覆奏。”(37)“申明成例,凡遇各属交代,如果仓库无亏,即由接任之员出具切实甘结,由该管道府厅州加结送转,傥实有亏缺,即由接任之员揭报,由该管道府厅州核实请参。”(38)事实上,直隶亏空超过百万的状况,早在嘉庆四年十一月,户部核议直隶总督胡季堂等所上亏空清单时,便有“直隶一省自乾隆三十二年以后,未清银款至一百四十四万余两,历任各官至一百三十九员之多”的奏报。(39)这个数字接近裘行简所言第二次清查的数字,因为直隶亏空的清查始自嘉庆四年,第三次清查在嘉庆六年,即在四年至六年之间便多出新亏一百余万两。裘行简的揭报将直隶的大小官员们推到了风口浪尖上,特别是承担清理亏空责任的督抚们,迫使他们不得不据实上报亏空实情。嘉庆十年六月,在嘉庆帝将裘行简的奏折刚刚批复,直隶总督颜检便有疏参劾所属易州知州陈渼任上八年,实亏仓库正杂钱粮银9.8万余两,在外捐杂各款亏银2.15万余两,共亏11万余两,请革职拏问,陈渼上司清河道员蔡齐明一并革职,并以失察自请处分。(40)于是,嘉庆帝命将颜检革职,调吴熊光补直隶总督,督同裘行简实力整饬吏治,将各州县亏空数目彻底查明,并妥立章程,核实办理。

    颜检作为地方大员,并非平庸之辈。他由拔贡、小京官,洊升郎中,外放府、道。嘉庆二年,擢江西按察使,转历河南、直隶布政使。五年,接任胡季堂护理直隶总督。七年,以有治绩实授总督。嘉庆帝称曰:“卿系朕腹心之臣。”(41)但在清理钱粮亏空的问题上,颜检却采取了不查不办不奏闻的消极对抗态度,当各省督抚将“清查数目、办理弥补章程均已陆续陈奏”时,他“自四年冬间奉旨(出任直隶)以后,从未有一字奏及”。(42)这固然有其为政疲软因循的因素,但从根本上说,是颜检有自己的看法。他说:“亏空无确数,参之又不胜其参,臣疚心已非一日。”“因各州县互相搅混,一任未明又添一任,前任后任其说不一,是以尚未汇列清单。”(43)这番表白,客观上说明了清查亏空的难度,当属实情,而作为在一省为官七年以上的大员,其在地方上结成的盘根错节的利益关系,亦应是要考虑进去的因素。

    只是,这并未解释清楚直隶何以骤然出现了如许巨额的亏空的。客观上说,裘行简的清查是有成效的。陈渼被革职并籍没浙江原籍赀财,牵扯是案的有接任知州徐用书及该管清河道员蔡齐明,因为陈渼出具仓库无亏印结,被革职交刑部审讯,其余藩司臬司及总督颜检各以失察议处。(44)随后又对嘉庆四年以后的历任总督、藩司进行责任的追究。闰六月,“州县交代已有二十余处,俱覆核无亏。其有亏空数万两禀揭到司者,已饬令该管官严加复核”(45)。至十二月,又查明原任知州顾宾臣等五人任亏空银数,分别追补。(46)但是,从这些查处的官员中仍然无法获知二百余万两的巨大亏空是如何形成的,也无法解释在清查过程中何以不断出现新亏的。那么,究竟是哪些关键因素构成直隶钱粮亏空链条上的连接点呢?

    对此,嘉庆帝曾猜测说:“此项亏缺银两究系因何动用?或系历任总督司道各员婪索分肥,或各州县等侵盗入己,或馈送在京王公大臣,率以虚账归入清查项下,希图悬宕?(47)但嘉庆帝最终还是将直隶续亏的原因认定为上级官员的徇庇。他说:“该省亏短之多,皆由各上司沽名见好,迁延不办所致。”(48)

    但裘行简的说法与之不同。他说:“直隶州县,动以皇差为名藉口赔累,自乾隆十五年至三十年,四举南巡,两幸五台,六次差务,何以并无亏空?四十五年至五十七年,两举南巡,三幸五台,差务较少,而亏空日增。由于地方大吏贪黩营私,结交餽送,非差务之踵事增华,实上司之借端需索。近年一不加察,任其藉词影射,相习成风。试令州县扪心自问,其捐官肥己之钱,究从何出?此臣不敢代为宽解者也。”又说:“分年弥补之说,可以行之于他省,而在直隶为难,可以行之于现任,而在离任之员为难,盖直隶为各省通衢,往来驿务最为繁多,缺分较好之州县,只可率多调剂冲途,又别无项陋规可以提取,此直隶较他省为难也。至现任之员查有亏空,予以革职留任勒限弥补,彼必保护官家爱惜官职,即卖田鬻产,亦思全完。若责以代离任之员按年弥补,伊焉肯自解私囊代人完欠,势必取给仓库,遮掩目前。是前欠未清,后亏复至,此现任代前任弥补之难也。”(49)

    裘行简的奏折中透露出这样几点:一是他不认同直隶州县官员,“动以皇差为名藉口赔累”为亏空的理由。二是嘉庆帝欲以陋规弥补亏空的意图在直隶无法贯彻,因为直隶没有可提取的陋规。三是藉现任官员之力去弥补前任亏空,现任官员“焉肯解囊,势必取给仓库”,造成新的亏空。从而否定了直隶实施的逐年弥补之法。四是无着亏空例应分赔,然直隶未制定例,现任官无分赔之责。所以,裘行简认为,“不按例严追,无以示惩。此所以原款无着,后亏复增也。”“嘉庆十年以后,交代亏缺,惟有执法从事”。(50)他强调要对第三次清查后亏空官员进行严惩,将离任者提至直隶省城勒限押追,现任者革职留任赔补,失察上司分赔。对于这份奏疏,嘉庆帝嘉其明晰,下部议行。寻授命裘行简以兵部侍郎衔署直隶总督。这表明嘉庆帝在肯定裘行简的同时,也开始接受在直隶以严追的方式弥补亏空,但对于他省是否需要调整却没有明确。

    第二,安徽续亏案后,开始实施“旧亏未完之项,准其于院司道府州县养廉每年酌扣五成”的弥补方案,标志着嘉庆帝欲以“陋规”补足亏空的失败。安徽省钱粮的清理始自嘉庆五年,九年第二次清查时,巡抚王汝璧查明,有可追者134万余两,分别变抵咨追,无可追者55万余两,着令现任官员弥补。嘉庆十一年,巡抚成宁查明应归现任弥补之无着银仅完20万余两,不足一半,原奏有着银应咨追变抵补者,缴银不及十分之一。于是奏准“所有安省原亏无着有着应行弥补银两,自嘉庆十一年为始,着加恩予限八年”,此后“断不容再有续亏”。(51)这说明,前两次清查后的归补并不如意,而且显然还有续亏。嘉庆十四年正月,由巡抚董教增主持第三次清查,报出安徽省续亏巨额。奏称:“安徽各州县未完仓库两项共银一百八十余万两,经历任巡抚先后奏请展限弥补,至嘉庆二十二年即可全数清完。”然在十三年末,核明“节年提解银数,仅完银五十余万两,而自八年以后实又亏银三十万九千余两,是名为弥补亏缺,实则掩旧挪新”。奏请“将新亏之项,准其自十四年为始分限四年完缴,如尚有拖延即着严参究办,其无着之九万余两先行弥补,于四月内勒限全完。至旧亏未完之项,准其于院司道府州县养廉每年酌扣五成,由司库存贮归款”。(52)

    在上述“旧亏未完之项”的180余万两中,如果按照“仅完银五十余万两”计算的话,旧亏还有130余万两,需要用官员的养廉银之半来弥补。它说明,嘉庆帝欲以陋规弥补亏空而不动用官员养廉银的设想是不实际的,“捐廉罚银等事,朕必不为”的弥补方案显然是失败了。接下来的清查,其结果也令人失望。据嘉庆二十一年出任安徽巡抚的康绍镛奏称:“截至嘉庆十五年止,历次清查共原报亏缺银二百九十万余两,均经前任抚臣奏明,设法催追。并提巡抚藩司道府州县五成养廉及各属节省银两,弥补无着之款。至十八年十月,奉旨暂停弥补之日止,已完补银一百二万余两,仍缺银一百八十八万余两,嗣又追完银八万八百余两,现实未完银一百八十万余两,此系核实清查以前旧亏完欠数目。”(53)而且,经康绍镛确认,安徽省在董敎增之后以官员50%的养廉银已经完补亏空110余万两,尚亏缺180余万两。然在道光元年(1821),巡抚李鸿宾对安徽清理亏空状况的讲述却又是一个版本。李鸿宾说:安徽“自嘉庆五年初次清查后,至九年而二次清查,嗣于十四、十六、十九等年,复有三次、四次、五次清查。自五年起截至十九年十月初六日止,节次共原报亏抵银五百五十一万四千七百四十三两零,除已陆续追完银二百六万五千三百二十九两零,尚未完银三百四十四万九千四百一十三两零。”(54)如此一来,安徽的亏空实情便出现了疑问。因此有必要进一步厘清相关的脉络。首先,嘉庆朝在安徽省实施了六次清查亏空,第六次清查当为二十五年李鸿宾主持的清查。也就是说安徽省平均四年就有一次清查,从政府监管的角度看不能说是没有行动和力度。其次,清查的结果却是亏空越积越多。在董教增实施的第三次清查中,亏缺180余万两,完补50余万两,尚有旧亏130余万两,而后康绍镛奏,截至十五年原亏290余万两,至十八年已经弥补了110余万两,还有亏空180余万两。再后李鸿宾奏,至十九年亏空高达551万余两,自十四年至十九年近六年的时间内,完补206.5余万两,尚有344.9余万两缺项。这些数字从原亏数、弥补数,再到弥补后仍然存在的亏缺数,都处于一个不断增加的状态。最后,自董敎增奏准用养廉银之半弥补亏空后,上述弥补大多当出自各官的养廉银,它客观上说明,即便拿出官员50%的养廉银也无法补足巨额亏空。而且,安徽自嘉庆九年第二次清查时,便开始提解羡余,“至酌提羡余一项,溯从二次清查,弥补无着,每年各州县提银十五万两。”(55)这说明以陋规、耗羡盈余及养廉等归补亏空的办法在安徽的彻底失败。对此,道光初年的两位巡抚有这样的认识,李鸿宾说:“清查之弊。现任州县往往隐匿本身所亏,以多报少,若后任开报前任亏空,则不免浮开亏数,以少报多。”(56)陶澍则认为,自嘉庆九年皖省提解羡余是不断续亏的原因,所谓“皖省亏空之愈积愈多,实起于此”。(57)而摊扣养廉银及以羡余等弥补亏空,对官员个人利益的影响是不可低估的,这自然影响到他们对清查的态度。

    第三,江苏续亏案揭白,嘉庆帝认同了“清查为续亏出路,密奏为缓办良图”的说法,从而否定了其密查密办弥补亏空的设计。

    其时,向有“直省仓库亏缺数目,以江苏省为最多”的议论。但在嘉庆初,江苏省对亏空的弥补是有成效的。如,嘉庆八年,巡抚汪志伊任内查明全省仓库亏缺,江宁各属未补银共14.5万余两,苏藩所属未补银共30.9万余两,经费淳、岳起等分限弥补,时已补还十分之八。(58)江苏省不仅亏空无多,且归补亦然令人满意。但在嘉庆十四年,章煦出任江苏巡抚督率查补仓库亏缺,却发现江苏藩司亏银已至333.5万余两,十八年二月,巡抚朱理奏报,查明江宁藩司在十四年亏银107.3万余两。这是继汪志伊奏报亏缺之后不过六年出现的亏空数字。并说,截至十七年底江宁藩所属已完银6.3万余两,未完银101万余两。苏州藩所属已完银71.3万余两,未完银262万余两。(59)为此,朱理定章程分款查追,奏请将应行咨追各员有现经升调外省及已回旗籍者,“请由该督抚即委员押解来苏质算严追”。对于如许巨额的亏空,嘉庆帝虽然感到震惊,但对于朱理请求押解亏空官员来苏质算的严追主张却坚决反对,批曰:“所奏不可行”。(60)至十八年十月、十一月,朱理只追完江宁藩司亏银5万余两,江苏藩司41.9万余两。

    嘉庆十九年八月,署江苏巡抚初彭龄上“严禁密奏”一折,再次揭报江苏钱粮续亏数额巨大。他说:“嘉庆六年岳起查奏时,(江苏)各属亏短银三十余万两”,“张师诚任内续查,已增至七十余万两,至庆保任内续查,竟增至二百二十万余两,江宁藩司又报出九十六万余两。江苏一省共亏银三百十八万余两,较岳起初报之数多至十余倍。”(61)这份奏折的影响力不亚于直隶续亏案,初彭龄在奏折中的口气也更加直白与犀利,他直接否定了嘉庆帝的密奏办理亏空的方案。疏曰:“亏空应立时惩办,而各省督抚往往密奏,仅使分限完缴,始则属官玩法,任意侵欺;继则上司市恩,设法掩盖。是以清查为续亏出路,密奏为缓办良图,请饬禁。”(62)初彭龄以御史起家,“素称敢言”,自乾隆末年起即以参劾贪官名震朝野,嘉庆初年又多次奉使以钦差身份往按大狱,是嘉庆帝得力的风锐派大员。初彭龄直接否定了嘉庆帝密奏陈情的清理亏空方案和徐徐办理的原则,虽然这次据朱理所奏不过一年有余,但却得到嘉庆帝的首肯,“帝韪之”,“所奏甚是。”面对续亏之巨,嘉庆帝不得不承认,“自有清查以来,各该督抚不但不能依限勒令弥补,且不免有续亏,每藉口于原报之数不实不尽,以致每隔数年续查一次,其数倍多于前,此非续亏而何?初彭龄所称名为密折陈情,实则通同舞弊,此二语确尽情事。”(63)这是嘉庆帝首次以谕旨的形式承认以密查方式清理亏空是存在问题的,并开始政策性的调整。他命两江总督百龄与初彭龄等会同查办,又将“当时疆吏中有能名”、告假在家的巡抚张师诚召回江苏,责令将历任亏空之员查明实据,酌拟章程。“俟江苏一省办定章程,再明降谕旨,令凡有亏空省分俱仿照办理。”(64)“将贪黩之员重办示惩,去其已甚。”(65)十月末,初彭龄、百龄以及张师诚“同递到查办亏空之折,各拟立章程十条”。虽“两议具奏”,但“其意未尝不同,惟初彭龄所拟各条,过于欲速。”(66)总的原则是,“先截住新亏,再将旧亏数目彻底查清,熟筹弥补”。“该省亏空多至三百余万,岂一二年即能弥补足数,为今之计,惟当立限催追,按期缴纳。”(67)

    江苏章程的意义还在于,它成为一种弥补的定式,“凡有亏空省分俱仿照办理。”而“立寘重典,以为续亏者戒”,表明已经开始采取严厉的处罚亏空措施。

    第四,山东巨亏,嘉庆帝钦定“山东章程”,对“续亏”者严查严追,“断难再事姑容”。山东自嘉庆四年、八年曾有两次清查亏空。据嘉庆八年八月二次清查时巡抚铁保所奏,“东省亏项共有一百八十余万两,通计每年各州县可弥补银二十余万两,约六七年可以全数归款。”(68)但到十五年九月,七年之期已过,“尚亏缺银一百七十余万两。可见该省历年弥补,不过挪新掩旧,全系具文。”(69)嘉庆十九年,随着江苏亏空案的揭出,嘉庆帝鉴于山东吏治败坏的现状,认为“山东各州县仓库亏缺情形,亦断难再事姑容”。十一月,他责令“数治大狱”的协办大学士吏部尚书章煦亲自前往彻查,寻又调能臣陈大文出任山东省巡抚,同治其事,足见对山东清查亏空的重视。未几,章煦疏言:“嘉庆十四年清查,原奏亏银一百七十九万有奇,今查十四年以前实亏三百四十一万有奇,十四年以后又续亏三百三十四万有奇。拟请清厘藩库,严交代,定征解分数,以杜新亏;立追缴及分赔限期,催征民欠,以惩延宕等”凡十四条,下部议行。(70)章程核心是,“查办亏空总须先将旧亏数目截清,令新旧划然,不许丝毫挪掩”,嗣后新征钱粮各州县随征随解。(71)对于山东六百余万两的亏空,嘉庆帝震怒,决心严办。二十年二月下令,“着军机大臣查明该省自嘉庆元年起至十九年止,巡抚藩司在任年月久暂,其业经身故者,查明伊子弟有无职官,开单具奏,候朕酌量分别罚赔,以示惩儆。寻议,将该省无着银十七万八千三百六十余两,罚令嘉庆元年以后历任巡抚藩司按照在任月日分赔。”(72)二十年十二月,嘉庆帝面对章煦等上奏的亏空清单,气愤之下,再度诏令严办,对亏空各员一一作出处罚规定,“着将单内所开各员,除病故者仍照原议章程办理外,其亏缺在一万两以上者,俱着革职拏问,解交刑部。一万两以上者,问拟斩监候,二万两以上者,问拟斩决。将所亏银数,令刑部分别定限,较例限加紧,奏明监追。限内全完,贷其一死释放,永不叙用。其逾限不完者,刑部于限满日,按名具奏,请旨立即处斩,断不宽宥。其数在五千两以上以下者,仍照例在任著追,依限归补”。命将巡抚吉纶、同兴俱应发往吉林、盛京,藩司朱锡爵罚赔银11.56万余两,完缴后发往乌鲁木齐,限满不完交部治罪。(73)

    对山东亏空案的处置,出自嘉庆帝钦定的“山东章程”,所谓“前因东省州县、亏缺仓库钱粮动盈钜万,特降谕旨从严惩”。(74)所以如此,嘉庆帝不无感慨。他说:“近年以来,朕为各督抚所蒙,该督抚又为各州县所欺,办理宽缓,以致肆无忌惮。各省亏缺累累,几于百孔千疮,不可究诘,若不严加惩办,何以警怠除贪!(75)而对山东巨亏的严惩意味着嘉庆帝在清理地方钱粮亏空政策上的彻底转变,并将山东章程推行于其他亏空严重的直省。如二十年十二月,甘肃省各属有续亏银一百万两有零,着户部尚书景安、仓场侍郎朱理、陕甘总督先福,督同甘肃布政使严烺,将各州县仓库实数查明。“有赃私入己者,亦一并参出。”将“山东亏空之例”向其宣谕。(76)同时,对直隶省三次清查亏欠各员,分别任所旗籍催追,并降旨,“将直隶各州县如有新亏者,即着照此例(山东之例)办理。”(77)

    综上所述,嘉庆朝清理地方钱粮亏空的施政方针,是建立在不损官不害民的理想政治目标的基础上,但却是一个不切实际的施政方针。从政策推行前后的自我矛盾与纠结,到君臣之间认识的差异,都在说明,除了各自的利益,决定不同的立场与态度外,国家体制及财政制度中的矛盾已经上升到一个难解的程度,它成为嘉庆帝难以力挽国势中衰的诸多因素之一。

    注释:

    ①刘德美:《清代地方财政积弊个案探讨——嘉庆年间安徽钱粮亏空案》,《师大学报》总第27期,1982年;贾允河:《嘉庆朝钱粮亏空的原因》,《西北师范大学学报》1993年第5期;贾允河:《清朝钱粮亏空的财政制度根源初探》,《西北师范大学学报》1998年第1期;朱诚如、陈力:《嘉庆朝整顿钱粮亏空述论》,《明清论丛》第2辑,紫禁城出版社,2001年;陈连营:《危机与选择——嘉庆帝统治政策研究》,中国人民大学博士学位论文,1999年;赵亮:《嘉庆朝官员革职案研究》,中国人民大学博士学位论文,2007年。

    ②④⑤⑥⑨(13)(14)(16)(17)(18)(19)(22)(23)(25)(26)(30)(33)(34)(38)(40)(44)(46)(48)(51)(52)(58)(60)(61)(64)(65)(68)(69)(73)(77)《清仁宗实录》,卷二四,嘉庆二年十一月壬辰;卷四六,嘉庆四年六月己亥;卷四一,嘉庆四年三月戊子;卷六二,嘉庆五年三月壬午;卷四七,嘉庆四年六月丙辰;卷七十,嘉庆五年六月庚辰;卷二六五,嘉庆十八年正月己卯;卷八三,嘉庆六年五月丁丑;卷五七,嘉庆五年正月壬戌;卷六二,嘉庆五年三月壬午;卷七十,嘉庆五年六月庚辰;卷六二,嘉庆五年三月壬午;卷四七,嘉庆四年六月丙辰;卷六十,嘉庆五年二月壬子;卷六十,嘉庆五年二月壬子;卷八四,嘉庆六年六月丁未;卷七十,嘉庆五年六月庚辰;卷二二四,嘉庆十五年正月己卯;卷一四六,嘉庆十年闰六月甲申;卷一四五,嘉庆十年六月庚申;卷一四四,嘉庆十年五月壬子;卷一五四,嘉庆十年十二月甲申;卷一五四,嘉庆十年六月庚申;卷一六二,嘉庆十一年六月丁丑;卷二〇六,嘉庆十四年正月丁亥;卷一二〇,嘉庆八年九月丙午;卷二七一,嘉庆十八年七月庚辰;卷二九四,嘉庆十九年八月甲子;卷二九四,嘉庆十九年八月甲子;卷二九七,嘉庆十九年九月己酉;卷一一九,嘉庆八年八月丁亥;卷二三四,嘉庆十五年九月丁丑;卷三一四,嘉庆二十年十二月乙亥;卷三一四,嘉庆二十年十二月乙亥;台湾华文书局,1969年。

    ③中国第一历史档案馆编《嘉庆道光两朝上谕档》第2册,广西师范大学出版社,2000年,第327页。

    ⑦中国第一历史档案馆编《嘉庆道光两朝上谕档》第3册,广西师范大学出版社,2000年,第23页。

    (24)(39)中国第一历史档案馆编《嘉庆道光两朝上谕档》第4册,广西师范大学出版社,2000年,第211472472页。

    ⑩昭梿:《啸亭杂录》卷四,《岳青天》,中华书局,1980年。

    (11)《清仁宗实录》卷二六,嘉庆三年正月癸巳。

    (12)(15)(27)中国第一历史档案馆编《嘉庆道光两朝上谕档》第5册,广西师范大学出版社,2000年,第7324324页。

    (20)《清史稿》卷三五九,《谢启昆》,中华书局,1977年。

    (21)中国第一历史档案馆档案藏《朱批奏折》,档号0401350761015,广西巡抚谢启昆奏报遵旨密陈弥补仓库亏缺钱粮办法事。

    (28)中国第一历史档案馆档案藏《朱批奏折》,档号0401350761039,江西巡抚张诚基奏报查明通省仓库亏欠钱粮实数分别追补事。

    (29)《东华续录》卷十一,嘉庆六年五月丁丑,续四库全书本,第19页。

    (31)《满汉名臣传》第3集,卷十九,《荆道乾列传》,黑龙江人民出版社,1991年。

    (32)《清史稿》卷三四三,《书麟》,中华书局,1977年。

    (35)中国第一历史档案馆档案藏《朱批奏折》,档号0401350764017,直隶布政使裘行简奏报抵任后清查库项大概情形折。

    (36)《满汉名臣传》续集,卷七五,裘行简列传,哈尔滨:黑龙江人民出版社,1991年。

    (37)(50)《清史稿》卷三五七,《裘行简》,中华书局,1977年。

    (41)《清史稿》卷三五八,《颜检》,中华书局,1977年。

    (42)(45)(47)中国第一历史档案馆编:《嘉庆道光两朝上谕档》第10册,广西师范大学出版社,2000年,第292342275页。

    (43)中国第一历史档案馆档案藏:《朱批奏折》,档号0401350764016,直隶总督颜检奏报饬查亏空钱粮实数事。

    (49)《清史稿》卷三五七,《裘行简》,中华书局,1977年;中国第一历史档案馆档案藏:《朱批奏折》,档号0401350764026,直隶布政使裘行简奏报酌核办理清查州县亏空折。

    (53)康绍镛:《筹补安徽历年亏空疏》,贺长龄、魏源编《清经世文编》卷二七,中华书局,1992年。

    (54)(56)李鸿宾:《厘剔安徽亏空疏》,贺长龄、魏源编《清经世文编》卷二七,中华书局,1992年。

    (55)(57)陶澍:《条陈安徽亏空八事疏》,贺长龄、魏源编《清经世文编》卷二七,中华书局,1992年。

    (59)(63)(66)(67)中国第一历史档案馆编《嘉庆道光两朝上谕档》第19册,广西师范大学出版社,2000年,第872875600601871779页。

    (62)《清史稿》卷三五五,《初彭龄》,中华书局,1977年。

    (70)《清史稿》卷三四一,《章煦》,中华书局,1977年。

    (71)(75)(76)中国第一历史档案馆编《嘉庆道光两朝上谕档》第20册,广西师范大学出版社,2000年,第50713714页。

    (72)中国第一历史档案馆编《嘉庆道光两朝上谕档》第20册,广西师范大学出版社,2000年,第52页。《清仁宗实录》卷三〇三,嘉庆二十年二月丁巳,台湾华文书局,1969年。

    (74)《嘉庆起居注》第18册,广西师范大学出版社,2006年,第38页。^

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