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论宋代灾害救助程序
来源:清史所 作者:清史所 点击数:3181 更新时间:2014-9-8
 

论宋代灾害救助程序

郭文佳

【原文出处】《求索》(长沙)200409期第236237,142

【作者简介】郭文佳 商丘师范学院历史系副教授、博士;河南,商丘,476000

【内容提要】 宋代灾害发生后,其救助行为有一套较为严密的救助程序,主要包括诉灾、检放和抄札三部分。诉灾是向官府报告灾情,检放是检查灾情状况并确定减免租税份额,抄札是登记受灾人口数量以备进行救助。宋朝通过这些灾害救助程序,较好地掌握了灾害的实际情况,为下一步的具体救助创造了条件,但在具体实施的过程中,也存在有种种弊端。

【关 键 词】宋代/灾害/诉灾/检放/抄札
    
    
两宋时期,灾害发生后,政府有一套较为严密的灾害救助程序,以确保受灾民户得到及时合理的救助,它主要包括诉灾、检放和抄札三部分。正如宋朝臣僚所说:今所在州县间遇歉岁,至八月则收状(指诉灾),至九月则检放,在十月则抄札。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》5824,中华书局影印本,1957年版。)
    
一 诉灾
    
诉灾是宋代灾害救助的第一道程序,它是灾害发生后,民户向官府报告灾情的行为,也称之为披诉。如嘉祐五年(1060),仁宗诏梓州路:今春饥,夏秋闵雨,其人户诉灾伤者,令转运使速遣官体量,蠲其赋租,仍勿检覆。(注:李焘:《续资治通鉴长编》卷192,仁宗嘉祐五年九月戊戌,中华书局点校本(以下此书不再注版本)。)元祐元年(1087)三月,夔州路提举常平官傅传正言:州军去岁灾伤,放税分数不多,亦有全不申诉者。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》6842,中华书局影印本,1957年版。)百姓遭受灾害后,只有迅速及时地向官府诉灾,才能确保政府在较短的时间内,了解灾情,实施救助。
    
对民户的诉灾时间,宋朝有明确限制。太祖开宝三年(970)诏民诉水旱灾伤者,夏不得过四月,秋不得过七月。(注:李焘:《续资治通鉴长编》卷11,太祖开宝三年七月壬寅。)太宗时更明确规定:夏以四月三十日,秋以八月三十日为限。自此遂为定制。(注:王栐:《燕翼诒谋录》卷4,文渊阁四库全书本。)南宋孝宗时亦规定:诸官私田灾伤,夏田以四月,秋田以七月,水田以八月,听经县陈诉,至月终止。若应诉月,并次两月过润者,各展半月。诉在限外,不得受理(非时灾伤者,不拘月份,自被灾伤后,限一月止。)(注:董煟:《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》,丛书集成初编本(以下此书不再注版本)。)不过后来,由于臣僚奏请晚禾成熟较晚,并且各地具体情况不同,使得民户诉灾日期推迟半月。这点董煟在《救荒活民书》中讲的很清楚:在法陈诉旱伤之限,至八月终止,诉在限外,不得受理。昨来臣僚奏请:晚禾成熟,乃在八月之后,今旱有浅深,得雨之处,有早晚不同,乞宽期限。得旨展半月。(注:董煟:《救荒活民书》卷2《检旱》、《义仓》。)
    
不过,宋朝尽管有诉灾的期限规定,但一方面由于灾情有时紧急,救助灾民要紧,另一方面,有些灾户不知具体规定,因而在救灾过程中,根据实际情况,还是有所变通的。如熙宁七年(1074)八月,神宗诏河北东路转运司:灾伤之民,失于披诉者,特与限外接状检放。(注:李焘:《续资治通鉴长编》卷255,神宗熙宁七年八月癸巳。)元祐元年(1086)三月二十六日,哲宗诏:府界并诸路提点刑狱司体访州县灾伤,即不限放税分数及有无披诉,以义仓及常平米斛速行赈济,无致流移。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》6842,中华书局影印本,1957年版。)崇宁三年(1104)十月十四日,徽宗诏:两浙杭、越、温、婺州秋苗不收,人户失于披诉,并量与检放。其孤贫不济人户,仰提举司广行赈济,如物价增长,即速以常平米平价出粜。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》6849,中华书局影印本,1957年版。)政和三年(1113)正月二十日,尚书省言:检会近降赦恩,访闻开德府清丰县去年六月七日曾被人户,其间有不知条限,致被(披)诉不及,可令所司勘会诣实,特与依检放灾伤人户减免均籴指挥施行。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》599,中华书局影印本,1957年版。)有些官员也确实是这样做的,元祐元年(1086)三月二十六日,夔州路提举常平官傅传正言:州军去年灾伤,放税分数不多,亦有全不申诉者,臣见民间困急,不敢坐视,已依灾伤及七分以上赈济,所有专辄之罪,谨自劾以闻。哲宗诏特放罪,仍候到阙日优与差遣。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》6842,中华书局影印本,1957年版。)这些都是灾户并未向官府诉灾,但仍然得到官府的救助,这样做的官员,并得到皇帝的奖励。有时民户受了灾,尽管没有向官府诉灾,官府仍不能增加这些民户的负担。如崇宁二年(1103)十月十四日,徽宗诏:两浙杭、越、温、婺等州秋田不收,人户失于披诉,官司惮于阁放,又将积年欠负一例并行催纳,致人户渐至逃移,贼盗滋多,物价增长,细民不易。其官司并不申奏,显是提举、转运司施设不职,令本路提刑司体量闻奏,其积年租欠,如是下户灾伤,不以分数,并令倚阁。非灾伤户,分作五料催科。人户失于披诉,委是秋苗不熟,并量与检放。其孤贫不济户,仰提举司广行赈济,如物价增长,即速以常平米平价出粜。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》599,中华书局影印本,1957年版。)
    
灾民诉灾时,其所诉状,县录式晓示。又具二本,不得连名,如未检覆而改种者,并量留根查,以备检视(不愿作灾伤者听)(注:董煟:《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》,丛书集成初编本(以下此书不再注版本)。)。灾民诉灾格式及内容在《淳熙式》中有明确规定,具体如下:
   
敕诉灾伤状
    
某县某乡村姓名,今具本户灾伤如后:
    
一、户内元管田若干顷亩,某都计夏秋税若干,夏税某色若干,秋税某色若干(非已业田,依此别为开拆)。
    
一、今种到夏或秋某色田若干顷计
    
某色若干田系旱伤损(或损余灾伤处,随状言之)。
    
某色若干田苗色见存(如全损,亦言灾伤及见存田并每段开拆)。
    
右所诉田段,各立土埄牌子。如经差官检量,却与今状不同,先甘虚妄之罪,复此额不询。谨状年月日。(注:董煟:《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》,丛书集成初编本(以下此书不再注版本)。)
    
对民户诉灾,官府要及时接受和处理,不然属违法行为,诸县灾伤应诉而过时不受状,或抑遏者,徒二年,州及监司不觉察者,减三等。(注:董煟:《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》,丛书集成初编本(以下此书不再注版本)。)不过,宋朝尽管有诉灾的严格规定,但仍有地方不认真执行的。如仁宗时,就有灾伤之民诉于转运司而不受(注:李焘:《续资治通鉴长编》卷175,仁宗皇祐五年八月丁酉。)的情况,哲宗时,御使蔡蹈亦言:臣窃见本台近日节次接过开封府东明县百姓六百九十八状,计一千八百五十九户,为陈论今岁夏旱,依条披诉灾伤,本县不为收受。……”(注:李焘:《续资治通鉴长编》卷493,哲宗绍圣四年十二月癸卯。)由此可见,宋朝在民户诉灾过程中,存在的问题还是不少的。
   
二 检放
    
检放包含两层含义:一是检查灾伤,二是确定放税分数。也就是说,灾情发生后,一方面检查灾情,另一方面根据灾情轻重,确定减免租税的工作就是检放。
    
宋朝当灾害发生后,地方官员要及时对灾情进行检查,确定受灾民户减免分数,然后政府才能实施救济。徽宗大观三年(1109)九月六日,诏:东南路比闻例有灾伤,斛斗踊贵,可下诸路监司,仰依实检放秋苗数,仍依条推行赈济。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》598,中华书局影印本,1957年版。)高宗绍兴三十一年(1161)八月二十四日,诏:夔州路安抚、转运、常平司,将本路被水之人户多方存恤赈济,漂流居民舍屋,量行等第支给官钱。其淹损田亩合纳税租,依条检放。溺死之人,官为埋瘗。务要实惠,不得灭裂,仍各具知禀施行文状申尚书省。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》5937,中华书局影印本,1957年版。)孝宗隆兴元年(1163)六月十八日,诏:两浙、江东下田伤水冲损庐舍,理宜宽恤,令逐路常平司行下州县,将被水人户疾速依条借贷,以备布种,将来见得损伤,即从实检放。其冲损庐舍之家,多方存恤、赈济、措置、安泊,毋令失所。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》5938,中华书局影印本,1957年版。)
    
州县对灾情的检放有一定的时间限制,一般从官司受状到公布结果,不超过四十天。对此,哲宗时户部曾言:州县遇有灾伤,差官检放,乞自任受状至出榜,共不得过四十日。从之。(注:李焘:《续资治通鉴长编》卷494,哲宗元符元年九月乙酉。)对在检放中出现不实的,要重新核验,如绍兴二十九年(1159)四月二十六日,高宗就诏:绍兴府山阴县检放赈济不均去处,令浙东常平官再验合放实数申。其第四等以下不经赈济者,令遵节次已降指挥赈济施行。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》6861,中华书局影印本,1957年版。)
    
宋朝从官司受状,到遣官下乡检视,确定灾伤程度与放税分数,以及最后差官覆实等检放的一系列过程,在《淳熙令》中有详细的记述:诸受诉灾伤状,限当日量伤灾多少。以元状差通判或幕职官(本州缺官即申转运司差),州给籍用印,限一日起发。仍同令佐同诣田所,躬亲先检见存苗亩,次检灾伤田改(段)。具所诣田所,检村及姓名、应放分数注籍,每五日一申州。其籍候检毕,缴申州,州以状对籍点检。自往受诉状,复通限四十日,具应放税租色额外分数榜示。元不曾布种者,不在放限,仍报县申州,州自受状。及检放毕,申所属监司检查。即检放有不当,监司选差邻州官复检(若非亲检次第,照依州委官法)。失检查者,提举刑狱司觉察究治。以上被差官,不许辞避。(注:董煟:《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》,丛书集成初编本(以下此书不再注版本)。)可见,宋代对检放的规则、程序还是有严格规定的,显示出对检放工作的重视。
    
不过检放过程中的弊端还是有的,有些官员在检放过程中往往走过场。孝宗乾道三年(1167),臣僚言:检视灾伤,官司未尝遵承,每差州县官到,随行征求皆有定例,然后择村瞳中近年瘠薄之田先往视之,名曰应破,又择今岁偶熟之处再往视之,责以妄讦,名曰伏熟,重为民困。望诏守臣选差练清强官公正考核,申饬监司严行按举,所差官污廉勤惰公正诬罔,悉仪以上闻。从之。(注:留正:《皇宋中兴两朝圣政》卷46,乾道三年九月,宛委别藏影印本。)
    
三 抄札
    
抄札是灾情发生后,官府派人登记受灾人口情况,以备进行灾害赈济的工作。此项工作一般有县级官员、乡官和乡村保正等基层官员来进行和完成的。
    
宋朝灾害发生后,为搞清民户受灾程度,往往要派官员进行抄札,这是灾害救助前最后一道工作程序。这样的事例在宋代典籍中有很多,如熙宁九年(1076),徽宗诏:河东地寒,九月内许抄札不能自存之人,自十月一日起支米豆,至次年二月终住给。如额定米豆有剩,即尽数支至三月终。(注:李焘:《续资治通鉴长编》卷279,神宗熙宁九年十二月乙未。)绍兴元年(1131)十月,越州城内着火,高宗诏:越州城内遗火,延烧民舍屋不少,致贫民无处居止,仰三省行下本州,分委官仔细抄札。应实曾被火延烧下户每十人作一保,结罪保明,单甲姓名申尚书省,以凭支钱赈给。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》5922-23,中华书局影印本,1957年版。)绍兴三十一年(1161)正月二十六日,诏:令逐州府差官抄札实贫乏之家,于见桩管常平钱米内,依临安府例赈济,分委有心力官俵散,务在实惠,不得减克,仍具支过钱米数目以闻。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》6861,中华书局影印本,1957年版。)淳熙十四年(1187)六月二十二日,臣僚言:临安府宝莲山居民遗火,延烧屋宇及毁拆间架无虑五、七百家,其家多是浮食细民,顿丧生理,狼狈失所,况当盛暑,老幼暴露,卒未着业,委实可悯。乞令临安府抄札烧毁人户姓名,计其口累实数,优支钱米赈济,多方存恤。从之。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》5817,中华书局影印本,1957年版。)嘉定八年(1215)十月二十五日,湖南提举司言:本司昨缘本路州县自今年三月以来,阴雨连绵,细民艰于求趁,寻委官抄札在城内外委的贫乏不易缺食细民,各支给常平米斛赈济。及下诸州军县,审度城市乡村有无缺米、价直增长、细民艰食去处,即约度支拨常平义仓米斛,委官措置接续赈粜。抄札被水人口,计口大人日支一升,小儿减半支给常平米斛赈济,及委官置场,照市直与减价钱赈粜,拘收价钱,候秋成籴填元数。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》68107,中华书局影印本,1957年版。)
    
宋朝对民户抄札亦有时间限制,一般应在十月之前完成。由于宋代早禾六月收成,中禾七月收成,晚禾八月收成,民户一旦受灾,要进行检放和抄札,在检放与抄札过程中,有时往往会出现问题,需要重新检放和抄札,这样以来,待官府实施救助时,往往要拖到十二月份,这时民户已经缺食近四个月了。因此,嘉泰元年(1201),就有臣僚指出:如有灾伤州县,委本路常平使者先次措置合用米斛,日下多置场分,先于普粜,拘钱入官,以备收粜。(东)西分头多委检放抄札官,限十月内须管一切了毕,不得迁延,及不得漏滥,务要全活民命,免致流殍。(注:徐松辑:《宋会要辑稿·食货》5824,中华书局影印本,1957年版。)并得到宁宗的同意。抄札完毕,标志着灾害救助的前期工作结束,接下来就是具体的救助活动了。
    
宋朝通过诉灾、检放和抄札这三道灾害救助程序,使官府较好地掌握了灾害发生的实际情况,为下一步采取具体的救助步骤创造了条件,但在具体实施过程中,也存在种种弊端。正如董煟所说:赈济之弊如麻。抄札之时,里正乞觅,强梁者得之,善弱者不得也;附近者得之,远僻者不得也;胥吏里正之所厚者得之,鳏寡孤独疾病无告者未必得也。赈或已是深冬,官司疑之,又令覆实,使饥民自备糇粮,数赴点集,空手而归,困踏于风霜凛冽之时,甚非古人视民如伤之意。(注:董煟:《救荒活民书》卷2《检旱》、《义仓》。)尽管在宋朝灾害的救助过程中,存在这样或那样的问题,有时甚至问题还十分严重,但通过诉灾、检放和抄札这一系列灾害救助程序的实施,确为政府掌握灾情,起到了很重要的作用,其功劳和作用还是值得肯定的。
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